Obowiązki i prawa skarbnika gminy

Postępowanie zmierzające do wyłonienia skarbnika j.s.t. ma charakter merytoryczno-polityczny Procedura naboru skarbnika rozpoczyna się od rozpisania konkursu o naborze na takie wolne stanowisko urzędnicze. W pierwszej kolejności potencjalny skarbnik uczestniczy w otwartym konkursie zmierzającym do wyłonienia kandydata o najlepszych kompetencjach do zajmowania takiego stanowiska.

Czytaj także: Odwołanie skarbnika przez radę gminy wymaga wniosku wójta

Jawność i przejrzystość

O istocie takiej procedury wypowiedział się sąd administracyjny w Gliwicach: „Nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze jest otwarty, co oznacza, że przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Otwartość naboru zostaje zachowana jeśli spełniony jest wymóg jawności i przejrzystości postępowania konkursowego" (wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2018 r., LEX nr 2505669). Stosunek pracy ze skarbnikiem następuje na skutek powołania, którego dokonuje odpowiednia rada na wniosek wójta, starosty albo marszałka województwa. Można powiedzieć, że na organie wykonawczym j.s.t. spoczywa ciężar uzyskania politycznego poparcia dla kandydata, którego najlepsze kompetencje zostały potwierdzone procedurą konkursową.

Podobnie wygląda procedura odwołania z funkcji skarbnika j.s.t. – czynność taka należy do właściwości odpowiedniej rady (konieczna jest uchwała) i następuje na wniosek wójta, starosty lub marszałka województwa. Trzeba podkreślić, że termin zawarcia umowy o pracę lub jej rozwiązanie ze skarbnikiem wyznaczany jest przez podjęcie uchwały przez właściwą radę, a nie moment złożenia wniosku przez organ wykonawczy j.s.t. (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2010, sygn. II OSK 825/10, LEX nr 590323).

Konsekwencje powołania

Powołanie jest szczególnym sposobem nawiązywania stosunku pracy z osobą, która sprawować ma kierownicze stanowisko państwowe. Czynność taka wywołuje dwojaki skutek: zostaje zawarta odpowiednia umowa o pracę (po wyrażeniu zgody przez zainteresowanego pracownika) i  następuje powierzenie odpowiedniej funkcji urzędniczej. Taki stan rzeczy ma swoje przełożenie na sposób zakończenia takiego stosunku pracy – wygasa on w momencie odwołania pracownika (w tym wypadku skarbnika j.s.t.) ze służby.

Istotę powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy wyraził zwięźle jeden z sądów pracy: „Można bez zbytniej przesady stwierdzić, że prawodawca po to wprowadził instytucję powołania, jako podstawę stosunku pracy, by móc bez zarzutu łamania konstrukcji i założeń umowy o pracę ustanowić regułę dopuszczalności jego nieskrępowanego rozwiązania w każdej chwili" (wyrok Sądu Okręgowego w Kaliszu z 1 grudnia 2016, sygn. V Pa 39/16, LEX nr 2342665).

Szczególne obowiązki

Przyczyną dla której ustawodawca poddał reżim zatrudnienia skarbnika szczególnym rozwiązaniom względem innych urzędników samorządowych są obowiązki takiego urzędnika przewidziane przepisami ustaw samorządowych. Ustawa o samorządzie gminnym wprost nazywa skarbnika głównym księgowym budżetu. Nie oznacza to, że tym samym staje się on organem gminy. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obecnym stanie prawnym i dlatego nie jest możliwe powierzenie mu kompetencji zastrzeżonych dla organów gminy np. w zakresie sprawowaniu nadzoru nad sprawami finansowymi sołectwa (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 kwietnia 2019 r., LEX nr 2648405).

Z kolei ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa przyznają skarbnikowi prawo do uczestniczenia w pracach zarządu i odpowiedniej rady i zabierania głosu doradcy na takich posiedzeniach. Brak analogicznych rozwiązań prawnych zawartych w u.s.g. nie oznacza, że skarbnik pozbawiony jest możliwości uczestniczenia w sesjach rady gminy i zabierania na nich głosu. Kwestie te regulowane są w praktyce przez statuty gmin lub zależą od praktyki funkcjonowania organów w poszczególnych gminach.

Złożenie kontrasygnaty

Kluczową kompetencją skarbnika j.s.t. jest konieczność złożenia przezeń kontrasygnaty przy czynnościach prawnych, które mogą powodować powstanie zobowiązań majątkowych. Uprawnienie to może być wykonywane także przez osobę upoważnioną przez skarbnika. Taka czynność skarbnika ma podwójny charakter – z jednej strony jest potwierdzeniem, że j.s.t. dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi w stosunku do zawieranego zobowiązania, z drugiej strony jest potwierdzeniem legalności działania organu reprezentującego j.s.t. Wymóg uzyskania kontrasygnaty skarbnika nie oznacza, że można mówić o konieczności reprezentacji łącznej (np. poprzez wójta i skarbnika gminy) j.s.t. w stosunkach cywilnoprawnych. Kwestia reprezentowania j.s.t. zależna jest od treści pełnomocnictwa wystawianego przez wójta, starostę lub marszałka województwa.

Sądy powszechne opierając się na założeniu, że skarbnik nie jest organem gminy przyjęły, że brak jego kontrasygnaty nie skutkuje nieważnością oświadczenia woli złożonego przez wójta. Odpowiednią sankcją jest w tym wypadku bezskuteczność takiej czynności prawnej – „Skutkiem braku kontrasygnaty skarbnika nie jest stan bezskuteczności zawieszonej, o jakiej mowa w art. 63 kodeksu cywilnego. Można tu mówić jedynie o analogii do sytuacji prawnej charakteryzującej bezskuteczność zawieszoną, a więc o bezskuteczności sui generis" (wyrok SA w Łodzi z 6 grudnia 2017, sygn. I ACa 1156/17, EX nr 2461411).

Ponadto orzecznictwo dopuszcza możliwość złożenia kontrasygnaty przez skarbnika już po dokonaniu odpowiedniej czynności prawnej przez organ. W praktyce także przystąpienie do realizacji umowy może skutkować tym, że sąd może uznać kontrasygnatę za złożoną w sposób dorozumiany (zob. wyrok SA w Warszawie z dn. 6 grudnia 2017 r., LEX nr 2516041). Jakkolwiek sprawa ta nie jest jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie. Można przywołać przeciwną tezę odnoszącą się do tego zagadnienia: „Nie ma żadnych prawnych podstaw do sanowania braku kontrasygnaty faktyczną realizacją umowy. Jedynym dopuszczalnym przez ustawodawcę sposobem sanowania tej wady jest pisemne polecenie zwierzchnika skarbnika, o jakim mowa w art. 46 ust. 4 u.s.g." (wyrok SA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013, sygn. I ACa 848/12, LEX nr 1344230).

Wydanie polecenia skarbnikowi ...

W związku z powyższym w praktyce może powstać problem w sytuacji w której skarbnik może odmówić kontrasygnowania np. umowy, której zawarcie pociągnęłoby nadmierne obciążenie j.s.t. pod kątem finansowym a nawet stwarzałoby ryzyko naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarbnik j.s.t. jest zawsze pracownikiem samorządowym, którego pracodawcą jest właściwy urząd gminy, starostwo powiatowe lub urząd marszałkowski. Czynności w zakresie prawa pracy w stosunkach ze skarbnikiem (z wyjątkiem powołania i odwołania ze stanowiska) należą do właściwości wójta, starosty lub marszałka województwa. Stąd w wypadku spotkania się z odmową złożenia kontrasygnaty organ wykonawczy j.s.t. ma prawo wydać skarbnikowi swoiste polecenie służbowe. Rozwiązanie obowiązujące w takiej sytuacji różni się od tego zawartego w art. 25 ustawy o pracownikach samorządowych. Ów przepis ogólny pozwala pracownikowi w sytuacji gdy ten podjął wątpliwość co do legalności polecenia służbowego lub podejrzewa pomyłkę zażądania od przełożonego, by ten wydał mu takie polecenie na piśmie.

Ponadto, może on nie wykonać polecenia służbowego jeżeli prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami.

... i jego konsekwencje

Tymczasem ustawy samorządowe przewidują rozwiązania szczególne odnoszące się do polecenia, którego treścią jest złożenie kontrasygnaty. W wypadku otrzymania takiego polecenia skarbnik zobowiązany jest do kontrasygnowania odpowiedniej czynności i pisemnego powiadomienia o takiej sytuacji odpowiedniej rady i właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Zawiadomienie sporządzone przez skarbnika powinno zawierać uzasadnienie, gdyż będzie podstawą do wszczęcia postępowania nadzorczego przez RIO. W praktyce zdarzyło się, że nadzór finansowy uznał np. za uzasadnioną odmową kontrasygnaty pod umową, której zawarcie uniemożliwiało pozyskanie dofinansowania z Unii Europejskiej (Uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2006, sygn. XIV/53/S/2006, LEX nr 209407).

Obecny stan prawny raczej dobrze chroni pozycję ustrojową skarbnika jednostek samorządu terytorialnego. Powiązanie sposobu powoływania takiego urzędnika przez organ stanowiący j.s.t. z koniecznością informowania tegoż o odmowie udzielenia kontrasygnaty w wystarczający sposób chroni skarbnika przed odwołaniem z uwagi na brak posłuchu względem organu wykonawczego.

Podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506)

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 511)