Koronawirus. pracownicy samorządowi: ograniczenia także po godzinach urzędowania

Ustawa o pracownikach samorządowych określa zasady zatrudniania pracowników w:

- urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych;

- starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych;

- urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych;

- biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki;

- biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres obowiązków

W obecnym stanie prawnym pracownicy samorządowi mogą być zatrudniani na stanowiskach:

- urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych;

- pomocniczych i obsługi.

Rozróżnienie to jest istotne, gdyż ustawodawca różnicuje niekiedy zakres prawa i obowiązków pracownika samorządowego w zależności od rodzaju stanowiska na którym jest zatrudniony – urzędniczego lub obsługi. Innym kryterium, które może być podstawą do różnicowania praw i obowiązków pracowników samorządowych jest podstawa nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym (umowa o pracę, powołanie, wybór).

Czytaj także: Urzędy stopniowo odmrażane. Można załatwić coraz więcej spraw

Podstawowe obowiązki wszystkich pracowników samorządowych zostały określone w art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.) >patrz ramka.

W dalszych przepisach ustawy zostały ponadto zawarte szczególne obowiązki pracowników samorządowych adresowane do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Mają one na celu zabezpieczyć bezstronne wykonywanie pracy przez takie osoby. Do tej grupy obowiązków należą m.in.:

- zakaz podejmowania zajęć sprzecznych z obowiązkami ustawowymi (art. 30 u.p.s.).

- obowiązek składania oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 31 u.p.s.).

Trzeba podkreślić, że zakaz zawarty w art. 30 ust. 1 u.p.s. obejmuje wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Natomiast obowiązek zawarty w art. 31 u.p.s. nie znajduje zastosowania do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru (np. wójt gminy, starosta, członek zarządu powiatu), powołania (np. zastępca wójta) oraz w odniesieniu do sekretarza jednostki samorządu terytorialnego.

Konsekwencje naruszenia zakazu

Treścią zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. jest uniemożliwienie urzędnikom samorządowym podejmowania zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego – do jego zastosowania konieczne jest by aktywności te wywoływały uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Konsekwencją jego naruszenia jest wypowiedzenie umowy o pracę pracownikowi, który zakaz naruszył w trybie art. 52 par. 2-3 Kodeksu pracy – rozwiązanie umowy bez okresu wypowiedzenia z winy pracownika. Trzeba zaznaczyć, że w praktyce możliwość zastosowania tej sankcji jest niemożliwa w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru.

W praktyce mogą pojawić się pytania o rzeczywisty zakres zastosowania tego zakazu. Z uwagi na nieostry zakres normy prawnej wynikającej z art. 30 ust. 1 u.p.s. konieczna jest indywidualna analiza każdego przypadku odnosząca się do realiów danego stanu faktycznego.

Przykład:

Skarbniczka gminy D. sprawowała swój urząd od 2004 r. W okresie od czerwca 2013 r. do grudnia 2013 r. dodatkowo podjęła zatrudnienie w gminnym ośrodku kultury (gminnej jednostce organizacyjnej) jako główna księgowa. Podstawą zatrudnienia w ośrodku była umowa o pracę na zastępstwo w wymiarze niepełnego czasu pracy. Skarbniczka przed podjęciem zatrudnienia nie poinformowała o sprawie wójta, ani nie poprosiła o wyrażenie zgody na podjęcie takiego dodatkowego zatrudnienia. W momencie powzięcia informacji o dodatkowym etacie skarbniczki wójt przedstawił radzie gminy D. projekt uchwały o odwołaniu skarbniczki ze stanowiska z uwagi na naruszenie zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. Następnie rada gminy podjęła uchwałę.

Komentarz:

Działanie wójta i rady gminy było zasadne. W takim stanie faktycznym doszło do powstania konfliktu interesów, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.p.s. Część dochodów gminnego ośrodka kultury stanową dotacje celowe udzielane z budżetu gminy. Tym samym w sprawie doszło do sytuacji w której jedna osoba odpowiadała za wykonanie zadań finansowanych z takiego źródła i jednocześnie kontrolowała prawidłowość takiego działania. Można powiedzieć, że doszło do połączenia w jednej osobie funkcji kontrolowanego i kontrolującego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt czy skarbniczka wystąpiła do wójta o zgodę na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Przepis art. 30 ust. 1 u.p.s. nie przewiduje instytucji zgody przełożonego dającej możliwość podejmowania dodatkowych aktywności. Sankcje za naruszenie zakazu określa art. 30 ust. 2 u.p.s. – rozwiązanie umowy z winy pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia lub odwołanie ze stanowiska.

Z orzecznictwa

„Ocena, czy doszło do naruszenia zakazu w konkretnej sytuacji powinna opierać się na rozważeniu relacji pomiędzy obowiązkami pracownika samorządowego na stanowisku, na którym jest zatrudniony w urzędzie oraz rodzaju dodatkowych zajęć, które podjął. Najczęściej do naruszenia zakazu z art. 30 ust. 1 u.p.s. będzie dochodzić w sytuacjach, w których istnieje ryzyko, że pracownik mógłby wykorzystać swoje kompetencje urzędowe w działalności, którą podejmuje dodatkowo. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że nie chodzi o wykazanie konkretnych zdarzeń, które miały taki charakter, ile o wykazanie, że takie niebezpieczeństwo racjonalnie istnieje" – wyrok WSA w Lublinie z 5 lutego 2015 r., III SA/Lu 637/14, LEX nr 1655129.

Rozstrzygnięcie korzystne dla pracownika

Analizując treść zakazu zawartego w art. 30 ust. 1 u.p.s. trzeba zauważyć, że może on zostać naruszony nie tylko przez aktywności pracownika podejmowane po godzinach pracy. Do konfliktu interesów może dojść także w sytuacji w której pracownik samorządowy w toku wykonywania swoich obowiązków służbowych będzie rozstrzygał o sprawie, która wpływa na jego interesy majątkowe niezwiązane bezpośrednio ze stosunkiem zatrudnienia. Mowa tutaj np. o sprawie, której rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na mienie pracownika.

Przykład:

Naczelniczka jednego z wydziałów urzędu gminy w C. złożyła wniosek o budowę muru oporowego na wspólnej granicy drogi publicznej i działek należących do podmiotów prywatnych. Wniosek został uwzględniony w budżecie. Kiedy dokonywano odbioru robót budowlanych protokół został podpisany przez właścicieli działek wzdłuż których wybudowano mur, oraz w imieniu gminy, przez naczelniczkę. Później okazało się, że jednym ze współwłaścicieli był mąż naczelniczki z którym ta posiadała małżeńską wspólność majątkową. Po powzięciu takiej informacji wójt gminy C. zwolnił dyscyplinarnie naczelniczkę z pracy. Ta nie zgodziła się z decyzją wójta – argumentowała, że składając wniosek do budżetu i podpisując protokół odbioru robót wykonywała polecenie służbowe przełożonego (zastępcy wójta odpowiedzialnego za inwestycje) – i skierowała sprawę do sądu pracy.

Komentarz:

Stanowisko wójta było prawidłowe. Działanie w ramach polecenia służbowego nie wyłącza możliwości naruszenia przez pracownika samorządowego zakazu określonego w art. 30 ust. 1 u.s.g. Konflikt interesów w sprawie powstał z uwagi na interes majątkowy naczelniczki związany z realizacją inwestycji. Zob. stan faktyczny w postanowieniu

SN z 19 września 2018 r., I PK 210/17, LEX nr 2565802.

Działalność biznesowa

Prawodawca nie wprowadził do u.p.s. bezwzględnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez pracowników samorządowych. Jednak wyszedł z założenia, że działalność przedsiębiorcy-urzędnika w sposób szczególny narażona jest na powstanie konfliktu interesów. W związku z tym, w art. 31 ust. 1 u.p.s. wprowadzono obowiązek pracownika samorządowego do przedstawiania pracodawcy oświadczenia o prowadzonej działalności gospodarczej. Ma on na celu ułatwić samorządom kontrolowanie takiej aktywności prowadzonej przez urzędników.

Przykład:

Naczelniczka biura promocji urzędu miasta P. otworzyła jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie usług marketingowych i PR-owych. Po rozpoczęciu działalności nie złożyła wobec prezydenta miast P. oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej. Po upływie półtora roku od tego momentu jedna z radnych wystąpiła do prezydenta miasta z interpelacją ws. działalności gospodarczej prowadzonej przez pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie miasta P. Niektóre z pytań dotyczyły bezpośrednio naczelniczki biura promocji. Odpowiadając radnej prezydent poinformował, że naczelniczka złożyła oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej w okresie pomiędzy wystosowaniem przez radną interpelacji i udzieleniem na nią odpowiedzi. Prezydent zaznaczył, że w ten sposób doszło do usunięcia naruszenia prawa i nie ma podstaw do dyscyplinowania naczelniczki biura promocji.