Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na inne, będące własnością osób fizycznych lub osób prawnych. Tak stanowi art. 15 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=F5CC5F928D43EE558B99E6C8C1960FDF?id=175872]ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [/link](dalej: ugn). W razie nierównej ich wartości stosuje się odpowiednią dopłatę. Prawo dopuszcza też zamianę własności nieruchomości na prawo użytkowania wieczystego, a także wzajemną zamianę tego prawa.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ugn gminne zasoby nieruchomości mogą być wykorzystywane na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na budownictwo mieszkaniowe oraz związane z tym budownictwem urządzenia infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych.
Przywołany przepis limituje aktywność gminy na lokalnym rynku nieruchomości, co oznacza, że gmina może dokonywać zamiany nieruchomości wyłącznie pod warunkiem, że będą one wykorzystane na cele określone w art. 24 ust. 2 ugn. W konsekwencji, analizując zasadność zamiany nieruchomości, a więc nabywania w ten sposób nieruchomości do gminnego zasobu, każdorazowo należy odpowiedzieć na pytanie, czy nabywana przez gminę nieruchomość będzie mogła być wykorzystana na jeden z celów określonych w cytowanym przepisie. Twierdząca odpowiedź na tak postawione pytanie prowadzi do wniosku, że gmina może dokonać zamiany nieruchomości znajdującej się w jej zasobie na taką „pozytywnie zweryfikowaną”.
Nie ma tutaj miejsca na szczegółową interpretację art. 24 ust. 2 ugn, niemniej wypada przynajmniej rozstrzygnąć kwestię, kto i w jakiej formie określa „cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej”. Odpowiedź na to pytanie ma zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu oceny aktywności gminy w zakresie zamiany nieruchomości. Takiej odpowiedzi udzielił sam prawodawca, który w ust. 3 art. 24 ugn stwierdził, że „Podstawą tworzenia gminnych zasobów nieruchomości są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”.
Tym samym ten zasadniczy instrument planistyczny leżący w gestii organu stanowiącego gminy staje się podstawą do weryfikacji aktywności wspólnoty samorządowej na rynku nieruchomości. Oznacza to, że z treści studium można odczytać, jakie cele rozwojowo-inwestycyjne na danym terenie stawia sobie wspólnota samorządowa, a w efekcie można także ocenić, czy nabywana w drodze zamiany nieruchomość będzie przydatna do ich osiągnięcia. Innymi słowy, gmina, podejmując decyzję o nabyciu nieruchomości (w drodze zamiany), powinna zweryfikować swój zamiar, opierając się na treści studium, bo przecież de facto określa ono, jakie nieruchomości będą służyły gminie do realizacji celów rozwojowych bądź też na jakich nieruchomościach prowadzona ma być zorganizowana działalność inwestycyjna.
