Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną powiatu, któremu wojewoda unieważnił uchwały podjęte przez radę na jednej sesji z lipca 2012 r. Sąd kasacyjny uznał, że podpis radnego na wniosku o odwołanie starosty jest jego oświadczeniem woli, które wywołuje skutki publicznoprawne. To oznacza, że radny nie może tu przed sesją zmieniać zdania co do swojego wniosku o odwołanie starosty ( sygn. akt II OSK 992/13).

Zmiana zdania "za pięć dwunasta"

W maja 2012 r. grupa pięciu radnych rady powiatu złożyła w starostwie powiatowym wniosek o odwołanie starosty z pełnionej przez niego funkcji. Rozpatrzenie tego wniosku zostało uwzględnione w porządku obrad XXII sesji rady zaplanowanej na 2 lipca 2012 r. na godz. 14.00.

W dniu sesji, na godzinę przed jej rozpoczęciem radni cofnęli jednak swój wniosek. Swoją decyzję tłumaczyli brakiem odpowiedniej większości w radzie, pozwalającej na odwołanie starosty. Pismo zostało zaadresowane imiennie do przewodniczącej rady powiatu. Pomimo tego wniosek stanął na radzie. Okazało się, że pismo radnych cofające wcześniejszy wniosek o odwołanie starosty zostało zakwalifikowane jako wniosek o zmianę porządku obrad. Został on poddany pod głosowanie i radni nie wyrazili na to zgody. Wniosek o zmianę porządku obrad nie uzyskał wymaganej większości, skutkiem czego sesja odbyła się według ustalonego wcześniej porządku.

Potem rada zajęła się wnioskiem o odwołanie starosty, co poprzedziło odczytanie pisma, które miało go cofnąć. Radni  wybrali komisję skrutacyjną celem przeprowadzenia głosowania odwołania starosty. Spośród pięciu radnych wnioskodawców czterech odmówiło wzięcia udziału w głosowaniu. Piąty opuścił salę przed jego rozpoczęciem. Ostatecznie ich wniosek nie uzyskał wymaganej większości 3/5 głosów ustawowego składu i uchwała w tej sprawie nie została podjęta, co zostało utrwalone w treści protokołu sesji.

Sprawą zamieszania na sesji rady powiatu zainteresował się wojewoda. Ta interwencja zakończyła się stwierdzeniem nieważność  trzech uchwał w sprawie: odmowy zmiany porządku obrad sesji,  wyboru komisji skrutacyjnej oraz nieodwołania starosty.

Wojewoda unieważnia uchwały

Wojewoda wskazał, że rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wspomniany wniosek jest warunkiem formalnym procedury odwołania starosty. Jego brak powoduje, że ewentualne uchwały składające się na procedurę rozpoznania wniosku, w tym m.in. uchwała w sprawie odwołania bądź nieodwołania starosty, w sposób istotny naruszają prawo. Według organu nadzoru, cofnięcie wniosku w sprawie odwołania starosty było dopuszczalne i prawnie skuteczne. W polskim prawodawstwie brakuje regulacji prawnych dotyczących możliwości cofnięcia złożonego wniosku o odwołanie starosty. Jednakże mimo braku regulacji w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru nie można radnym odmówić prawa do takiego działania.

WSA: tylko czynność formalna

Powiat zaskarżył to rozstrzygnięcie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił jego skargę. Zdaniem sądu wniosek o odwołanie starosty, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jako czynność wyłącznie formalna, procesowa może zostać cofnięty do chwili otwarcia sesji rady. Cofnięcie wniosku oznaczało, że jego rozstrzyganie, tzn. głosowanie nad odwołaniem starosty było bezprzedmiotowe. W  pozostałym zakresie sąd również przyznał rację wojewodzie.

NSA: radni chcieli obejść prawo

Innego zdania był Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji uchylił nie tylko wyrok WSA, ale i rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.  Sąd kasacyjny w obszernym uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do więzi istniejących w ramach i pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, ich charakteru oraz statusu radnego. Zauważył m.in, że spór prawny w sprawie dotyczy kwestii, nieuregulowanej wprost w przepisach tj. możliwości wycofania przez radnych przed zwołaną już sesją, której porządek obrad przewiduje głosowanie nad wnioskiem o odwołanie starosty, złożonego uprzednio wniosku. NSA nie zgodził się z sądem pierwszej instancji, że jest to możliwe do chwili otwarcia sesji.

W ocenie sądu składanie a następnie wycofywanie wniosku o odwołanie starosty w wyniku oceny, że wniosek ten nie ma szans w głosowaniu na zwołanej w tym celu sesji w oczywisty sposób ma na celu obejście prawa. Podpisanie wniosku jest oświadczeniem woli radnego, rodzącym skutki publicznoprawne. Status radnego, którego – poprzez mandat – wiążą z jednostką samorządu terytorialnego więzi publicznoprawne, wymaga odpowiedzialności i podejmowania działań, wywołujących skutki publicznoprawne, z pełną ich świadomością.

Określone konsekwencje

Uwzględnienie (lub nieuwzględnienie) takiego wniosku w głosowaniu też rodzi określone konsekwencje publicznoprawne (nie cywilnoprawne). W razie nieuwzględnienia wniosku w głosowaniu jest nim zakaz ponawiania go przed upływem 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Tym samym do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli. Nie można też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie, bez ograniczeń i konsekwencji prawnych. Zwłaszcza uzasadniając to oceną, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu – odwołania starosty.

Sąd podkreślił też, że braku regulacji w zakresie możliwości cofania przez radnych oświadczeń woli (w tym przypadku wniosku o odwołanie starosty) nie można traktować jako luki prawnej. Wydaje się on raczej wynikiem wielu uwarunkowań m.in. potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organu kolegialnego jakim jest zarząd powiatu. Wyrok jest prawomocny.