Rada nie może uchwalić statutu urzędu gminy

Rada miejska w Mirosławcu podjęła uchwałę w sprawie nadania statutu Urzędowi Miejskiemu w Mirosławcu.

W toku postępowania nadzorczego wojewoda zachodniopomorski uznał, że uchylenie tej uchwały w całości jest konieczne i w pełni uzasadnione (rozstrzygnięcie nadzorcze z 18 września 2013 r., sygn. akt NK-3.4131.502.2013.AB).

- W niniejszej sprawie rada, kwestionowaną uchwałą, postanowiła nadać statut urzędowi miejskiemu w Mirosławcu - mówi Ryszard Mićko, wicewojewoda zachodniopomorski. - W pierwszej kolejności zatem, należy przeanalizować status prawny urzędu gminy, w szczególności w kontekście powołanego przez radę w podstawie prawnej unormowania ustawy o finansach publicznych - dodaje.

Uznanie urzędu za jednostkę budżetową gminy umożliwiłoby radzie jej zlikwidowanie

Jako podstawę prawną podjętej uchwały rada wskazała przepisy art. 11 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z treści tego przepisu wynika, że jednostka budżetowa działa w oparciu o statut. Z kolei, z brzmienia art. 12 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że gminna jednostka budżetowa jest tworzona przez  radę, która jednocześnie nadaje jej statut.

- Istotne wszakże jest to, że upoważnienie do nadania statutu, nie posiada charakteru niczym nieograniczonego, ustawodawca bowiem zastrzegł, że przepisy odrębnych ustaw mogą stanowić inaczej – tłumaczy Ryszard Mićko. - Stąd należy wnosić, że statut nie jest aktem, który w każdym przypadku bezwzględnie warunkuje możliwość prowadzenia działalności przez jednostkę budżetową - dodaje.

Z treści art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że urząd ten jest aparatem pomocniczym organu – tj. zorganizowaną strukturą zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną burmistrza (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 8 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 564/09). Nie sposób przy tym pominąć dyspozycji normy zawartej w art. 33 ust. 2 ww. aktu, która przesądza o tym, iż urząd działa na podstawie regulaminu organizacyjnego nadawanego przez burmistrza w drodze zarządzenia, określającego organizację i zasady funkcjonowania urzędu. - A zatem, działalność urzędu gminy opiera się na postanowieniach wydanych przez burmistrza, nie zaś radę gminy – mówi Ryszard Mićko.

Stanowisko to potwierdza także NSA w wyroku z 4 lutego 2011 r., wskazując w nim jednoznacznie, że urząd gminy nie jest w ogóle jednostką budżetową (sygn. akt I FSK 209/10).

- Powyższe wynika również z faktu, iż ustawa o samorządzie gminnym stanowi niewątpliwie lex specialis w stosunku do ustawy o finansach publicznych, a więc art. 33 ust. 2 pierwszego z tych aktów znajdzie zastosowanie przed art. 11 ust. 2 drugiego z nich – wyjaśnia wicewojewoda.

Uwzględniając zatem jedną z podstawowych reguł kolizyjnych (lex specialis derogat legi generali), wskazać trzeba, że podstawą działania urzędu miejskiego jest regulamin organizacyjny stanowiony w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast niedopuszczalne jest w tym zakresie prawotwórcze działanie rady miejskiej.

Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Lublinie z 23 czerwca 2009 r., w którym zaakcentowano, że kiedy organ jednostki samorządu terytorialnego nie tworzy jednostki budżetowej, to brak jest normatywnych podstaw do nadania takiej jednostce statutu, czy też do wprowadzania w nim zmian (sygn. akt III SA/Lu 244/09).