Jak sformułować uchwały dotyczące gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy

Najem lokali

Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w art. 4 ust. 1 stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gminy realizują to zadanie poprzez działania wymienione w następnych ustępach tego artykułu:

Mieszkaniowy zasób gminy stanowi bazę pozwalającą gminom wykonywać to zadanie, a państwo wspomaga je w tym, udzielając dotacji celowych z budżetu.

Rady gmin rozszerzają ustawowe instrumentarium dla wykonywania zadania tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, podejmując uchwały w sprawie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz określając zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W mieszkaniowym zasobie gminy wydziela się pule mieszkań socjalnych i tych, których najem jest związany ze stosunkiem pracy. Rada może dla tych lokali określić odrębne zasady wynajmowania albo zdecydować, że wobec nich stosuje się zasady ustalone dla zasobu mieszkaniowego gminy.

Ustawodawca w art. 21 w ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ukierunkowuje uchwały rad gmin w sprawie zasad wynajmowania lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, wskazując główne elementy, które powinny być w tych uchwałach uwzględnione.

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) ?wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) ?warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) ?kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) ?warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) ?tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) ?zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) ?kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 mkw.

Sprzedaż lokali

Sprzedaż przez gminy lokali mieszkalnych, będących w ich zasobie mieszkaniowym to ważny element gospodarki nieruchomościami, wpisujący się w politykę państwa zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały utworzone gminne zasoby nieruchomości, w które wchodzą nieruchomości będące własnością gminy, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste i te, które pozostają w użytkowaniu wieczystym gminy. Zasób mieszkaniowy jest częścią gminnego zasobu nieruchomości.

Gminnym zasobem nieruchomości na podstawie art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Czynności gospodarowania zasobem nieruchomości wylicza art. 23 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem są to:

1) ?ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) ?zapewnianie wyceny tych nieruchomości;

3) ?sporządzanie planów wykorzystania zasobu;

4) ?zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) ?wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności;

6) ?współpraca z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) ?zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

8) ?wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu;

9) ?podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie;

10) ?składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej;

11) ?przygotowywanie opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych;

12) ?dokonywanie podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Wśród wielu uchwał podejmowanych przez gminy w związku z gospodarowaniem zasobem nieruchomości są takie, które polegają na udzielaniu bonifikat od ceny nieruchomości.

Bonifikaty można udzielić, gdy nieruchomość jest zbywana m.in.:

Zasady techniki prawodawczej

Jako materiał do dzisiejszych rozważań posłużyły mi następujące rodzaje uchwał rad gmin i miast mające źródło zarówno w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i ustawie o gospodarce nieruchomościami:

uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy,

uchwały w sprawie określenia zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali,

uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy.

Znalazłem wśród nich uchwałę, która pokazuje, jak nie należy formułować tytułu. To przypadek nowelizacji, ale właśnie w uchwałach zmieniających najczęściej pojawiają się błędnie sformułowane tytuły, dlatego go przytaczam:

ŹLE

UCHWAŁA Nr 644/XXXVII/2013 RADY MIASTA P. z dnia 27 sierpnia 2013 r.

w sprawie zmiany Uchwały nr 352/XXIV/08 Rady Miasta P. z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy, zmienionej Uchwałą Nr 360/XXV/08 Rady Miasta P. z dnia 24 czerwca 2008 r. oraz Uchwałą Nr 818/LVII/10 Rady Miasta P. z dnia 28 września 2010 r.

DOBRZE

UCHWAŁA Nr 644/XXXVII/2013 RADY MIASTA P. z dnia 27 sierpnia 2013 r.

w sprawie zmiany Uchwały ?nr 352/XXIV/08 Rady Miasta P.

w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy

Tytuł uchwały powinien być krótki i oddawać istotę, przedmiot uchwały. Z pewnością nie jest miejscem, gdzie wymienia się akty zmieniające uchwałę w przeszłości. W tytule nie umieszcza się również daty wydania uchwały. Numer i tytuł wystarczająco ją identyfikują.

Problem nadmiernej obszerności i szczegółowości pojawia się też w tytułach rozdziałów uchwał.

ŹLE

Rozdział 2.

Kryteria wyboru osób, którym przysługuje uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu na czas ?nieoznaczony, lokalu socjalnego ?i lokalu zamiennego, ustalenie pierwszeństwa w zawieraniu umów najmu oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego ?uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu, warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy.

Przedstawiony przykład ukazuje dwa błędy: błąd nadmiernej szczegółowości i rozwlekłości tytułu oraz błędy interpunkcyjne – po oznaczeniu rozdziału i na końcu tytułów nie stawia się kropki. Sam tytuł rozdziału mógłby brzmieć:

DOBRZE

Rozdział 2.

Wybieranie osób uprawnionych ?do zawarcia umowy najmu lokalu

Tak sformułowany tytuł nie wyklucza zawarcia w treści rozdziału całej palety przepisów regulujących kryteria wyboru takich osób czy ustalenia zasad pierwszeństwa w zawieraniu umów itd.

Następna kwestia powtarzająca się jak stały element gry w piłce nożnej to błędy w podstawie prawnej uchwały. W przypadku uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wystarczy powołać art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który wprost upoważnia gminę do ustalenia w drodze uchwały tych zasad. Nawet powoływanie art. 21 ust. 3 jest zbędne, ponieważ i bez tego rada gminy musi brać pod uwagę jego treść, opracowując przedmiotową uchwałę. Nie jest tak, że jeśli w podstawie prawnej nie wymieni się jakiegoś przepisu ustawy, to on nie działa. Dlatego właśnie tyle razy zwracałem uwagę we wcześniejszych artykułach, że powoływanie art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym jest błędem (!). Myślenie na zasadzie – lepiej więcej niż za mało – w przypadku legislacji się nie sprawdza. Kiedy gminni legislatorzy przyjmą to do wiadomości?

Nie ma też potrzeby przytaczać pełnych metryk promulgacyjnych ustaw – wystarczy skorzystać z konstrukcji „z późn. zm." i odnośnika do opisania pozostałych adresów publikacyjnych.

W podstawie prawnej nie trzeba też wymieniać wszystkich uchwał nowelizujących – wystarczy w metryce promulgacyjnej zamieścić adresy publikacyjne tych zmian (pamiętając o konstrukcji „z późn. zm.").

Co się tyczy treści uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali, spotkałem tu dwa podejścia. Mianowicie, część gmin zasady te zawarła bezpośrednio w uchwale, a część uczyniła z nich załącznik do uchwały. Ustawodawca w przepisie upoważniającym nie określił dokładnie formy, w jakiej zasady mają być określone, zatem należy obydwie uznać za prawidłowe. Jednak jedna z gmin poszła dalej i stworzyła regulamin przyznawania punktów decydujących o kolejności umieszczania na liście osób uprawnionych do przydziału lokalu oraz dodała go do uchwały w postaci załącznika. I to również można by zaakceptować, gdyby nie fakt, że ów regulamin jest niczym innym, jak tylko tabelą (>patrz REGULAMIN).

Regulamin to przecież forma wprowadzenia np. przepisów porządkowych, zatem powinien mieć kształt aktu prawnego zawierającego poszczególne przepisy ujęte w paragrafy, czasem rozdziały, ale nie może być tabelą. Ktoś może powiedzieć – czy to nie wszystko jedno, jak nazwiemy taką tabelę – nie, nie wszystko jedno, bo takie podejście wprowadza chaos, który jest wrogiem porządku prawnego na każdym jego poziomie, nawet tym najniższym, a może zwłaszcza na nim.

Z zadowoleniem natomiast odnotowałem poprawę treści uchwał pod względem stosowania właściwej kolejności jednostek redakcyjnych. Coraz więcej uchwał jest prawidłowo zbudowanych i w paragrafach stosuje ustępy, w ustępach – punkty, w punktach – litery. Problemy ciągle sprawiają tirety (myślniki), które – zdarza się – pojawiają się w ustępach lub paragrafach, a powinny być używane do wyliczeń w ramach litery.

ŹLE

§ 2. Definicje:

- mieszkanie – lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do którego mogą przynależeć

pomieszczenia przynależne,

- lokal użytkowy – lokal przeznaczony na cele niemieszkalne, położony w nieruchomości wielolokalowej lub

w nieruchomości jednolokalowej,

- sprzedaż – czynność na podstawie indywidualnego wniosku najemcy mieszkania.

Tu zamiast tiretów powinny być punkty.

ŹLE

§ 22.1. Zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego stanowiącego mieszkaniowy zasób Gminy następuje z osobami wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego, tj.:

- małżonkiem niebędącym współnajemcą lokalu,

- dziećmi najemcy i jego współmałżonka,

- innymi osobami, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych,

- osobą, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą,

Tu, podobnie jak w poprzednim przykładzie, zamiast tiretów – punkty.

ŹLE

5) Wyraża się zgodę na udzielenie bonifikaty w cenie sprzedaży lokalu w wysokości:

- 80 proc. wartości wyceny przy sprzedaży za gotówkę,

- 70 proc. wartości wyceny przy sprzedaży na raty. Pozostała do zapłaty – po uwzględnieniu bonifikaty – cena sprzedaży lokalu może być na wniosek nabywcy rozłożona na następujące równej wysokości raty:

- spłacane w okresie do pół roku, licząc od dnia zawarcia umowy sprzedaży – bez oprocentowania,

- spłacane w okresie powyżej pół roku i nie dłużej niż osiem lat - oprocentowane przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli ustalonej przez Narodowy Bank Polski,

Tu zamiast tiretów powinny być litery.

Analiza wybranych uchwał ?rad gmin lub miast pozwala mi wysnuć jeszcze jeden wniosek – techniki legislacyjne w zakresie nowelizacji przepisów tych uchwał to dla gminnych/miejskich legislatorów czarna magia.

Tymczasem uchwała nowelizująca w § 1 powinna zawierać zdanie wprowadzające do wyliczenia i, po dwukropku, punkty zawierające zmiany w poszczególnych paragrafach zmienianej uchwały. Jeżeli zmian w jednym paragrafie jest więcej, to opisuje się je w literach umieszczonych w punkcie dotyczącym danego paragrafu. W ten sposób buduje się – jak ja to nazywam – piramidę nowelizacyjną, przejrzystą i łatwą do wykorzystania np. przy opracowywaniu jednolitego tekstu uchwały (>patrz PRZYKŁAD).

Zasady techniki prawodawczej są przewodnikiem legislatora. Ukierunkowują go podczas tworzenia przepisów prawa tak, by były one zrozumiałe, ułożone według określonej hierarchii, możliwe, a wręcz łatwe do stosowania. Trzeba stosować odpowiednie konstrukcje logiczne i stylistyczne zawarte w ZTP, posługiwać się gotowymi wzorcami poszczególnych kategorii przepisów, również pracując nad aktami prawa miejscowego, a będą one w pełni spełniały swoją rolę konstytucyjnego źródła norm powszechnie obowiązujących.

podstawa prawna: ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego DzU z 2014 r. poz. 150

podstawa prawna: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami DzU z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.

podstawa prawna: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" DzU Nr 100, poz. 908