NIK o świadczeniu pomocy osobom starszym

W Polsce, podobnie jak w innych krajach europejskich, zmienia się struktura demograficzna. W 2035 r. emeryci będą stanowili prawdopodobnie ok. 1/3 społeczeństwa. Wielu z nich prowadzi jednoosobowe gospodarstwa domowe. Przewiduje się, że w 2030 r. już ponad połowa (53 proc.) gospodarstw będzie prowadzona przez osoby powyżej 65 roku życia.

Polskie prawo stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wieku czy choroby wymaga pomocy, przysługują usługi opiekuńcze. Gdy potrzebna jest opieka całodobowa, seniorzy mogą skorzystać z domu pomocy społecznej.

Działania samorządów

W kontrolowanym okresie (2012 - 2014) samorządy umożliwiały osobom starszym korzystanie z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub kierowały je do domów pomocy społecznej. Niemal wszystkie osoby starsze ubiegające się o świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania uzyskały takie wsparcie. Natomiast skierowanie do domów pomocy społecznej otrzymało ponad 90 proc. wnioskujących.

Ogólna liczba osób starszych, kierowanych do domów pomocy społecznej rośnie. W skali kraju o ok. 25 proc. w ciągu pięciu lat. Co roku coraz bardziej obciąża to budżety gmin. W latach 2011-2014 wydatki gmin na utrzymanie domów pomocy wzrosły w całej Polsce z 680 mln zł do ponad 1 mld zł, czyli o 52 proc.

Część samorządów, tłumacząc się ograniczonymi środkami finansowymi, niechętnie kierowała osoby wymagające całodobowej opieki do publicznych domów pomocy społecznej. W 2011 r. 21 gmin - z 64 skontrolowanych - nie skierowało do domu pomocy żadnej osoby. W 2014 r. liczba takich gmin wzrosła do 24. Zdarzały się też sytuacje, odsyłania seniorów do placówek prowadzonych przez podmioty niepubliczne.

W większości skontrolowanych gmin kolejki oczekujących na miejsce w domu pomocy społecznej się nie wydłużały. W niektórych domach były nawet wolne miejsca, a władze pojedynczych placówek wnioskowały o ograniczenie działalności z uwagi na brak chętnych. Szybkie przyjęcie seniora nie jest możliwe właściwie jedynie w dużych miastach, ale nawet tam czas oczekiwania nie przekracza kilku miesięcy. Niezmiennie natomiast brakuje miejsc opieki dla osób (w każdym wieku) z zaburzeniami psychicznymi.

Preferencje osób starszych

Ustalenia kontroli NIK wskazują jednak, że ubiegających się o świadczenia w publicznych domach pomocy jest mniej niż powinno być, wziąwszy pod uwagę starzenie się społeczeństwa. W toku kontroli stwierdzono, że największą popularnością i uwagą cieszą się obecnie nie domy pomocy, ale oferujące tożsamą opiekę zakłady opiekuńczo-lecznicze. Taki wybór wynikał z korzystniejszych dla pensjonariuszy, ich rodzin i gmin warunków odpłatności.

Obecnie bowiem opieka nad osobą starszą, przewlekle chorą i niesamodzielną odbywa się w dwóch systemach: pomocy społecznej i ochrony zdrowia. Nie tylko nie są one skoordynowane, ale wręcz oddzielne i organizowane przez różne instytucje. Stąd wynikają - w ocenie NIK niczym nie uzasadnione - różnice w formach płatności i kosztach pobytu: rachunki za opiekę w zakładach opiekuńczych niemal w całości pokrywa NFZ, natomiast w domach pomocy pensjonariusz, rodzina i gmina. W konsekwencji ze względów finansowych rodzina często stara się więc o umieszczenie osoby wymagającej całodobowej opieki w zakładzie, a nie w domu pomocy. Rozwiązanie to jest korzystne także dla gmin, które w tym wypadku nie ponoszą żadnych kosztów.

W skontrolowanym okresie zapotrzebowanie na usługi zakładów opiekuńczo - leczniczych było tak duże, że wolnych miejsc zaczęło brakować właśnie w tych placówkach. Skala zjawiska, zdaniem NIK, jest na razie trudna do określenia. Szacunkowo w poszczególnych zakładach może brakować od 20 do nawet 80 proc. miejsc.

Opłaty

Wysokie opłaty za pobyt seniorów w publicznych domach pomocy powodują, także rosnącą popularność tańszych niepublicznych domów opieki. Z roku na rok powstaje coraz więcej prywatnych placówek tego typu: w latach 2011- 2014 ich liczba wzrosła o ponad 82 proc. (ze 196 do 358), a oferowanych miejsc o niemal 100 proc. (z blisko 6 tys. do 11 tys.). Placówki te muszą wprawdzie spełniać określone standardy, ale wymogi wobec nich są niższe niż w placówkach publicznych. Niepubliczne domy opieki nie muszą np. stosować ustawowych norm zatrudnienia i kwalifikacji personelu, który ma opiekować się osobami starszymi. Dlatego, choć świadczą tożsame usługi, są konkurencyjne cenowo. Ich przewaga nad tradycyjnymi domami pomocy polega także na tym, że mogą natychmiast przyjąć potrzebującego, bez długotrwałej procedury postępowania administracyjnego. Niepubliczne domy pomocy mają też możliwość elastycznego dostosowywania się do potrzeb pacjentów, w tym m.in. ofertę pobytów krótkoterminowych.

Inne formy opieki

NIK alarmuje jednak, że wykorzystywanie luk w przepisach umożliwia istnienie sporej, ale nieujętej w statystykach, liczby prywatnych domów całodobowej opieki funkcjonujących „na dziko", bez wymaganego zezwolenia. Takich miejsc funkcjonujących na granicy, albo z naruszeniem prawa powstaje coraz więcej. Na przykład w województwie mazowieckim z około 150 placówek oferujących opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku, tylko 86 posiadało zezwolenie wojewody i zostało wpisanych do rejestru. W przypadku pozostałych, prowadzący omijają obowiązujące przepisy prawa i rejestrują działalność gospodarczą, np. jako pensjonat lub wynajem miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Wojewodowie, którzy mają obowiązek kontroli firm oferujących całodobową opiekę dla seniorów wskazują, że nie posiadają instrumentów prawnych, umożliwiających przeprowadzenie kontroli przestrzegania obowiązujących standardów w placówkach, które nie są zarejestrowane jako domy pomocy.

Z całego katalogu form pomocy seniorom samorządy - oprócz tradycyjnych domów opieki - wykorzystywały jeszcze praktycznie tylko jedną możliwość, tą relatywnie najmniej obciążającą ich budżety, czyli świadczenie usług opiekuńczych. Obejmują one pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną oraz pielęgnacyjną i w miarę możliwości kontakt z otoczeniem. Świadczone w dotychczasowych miejscach zamieszkania, dają seniorom poczucie bezpieczeństwa i stabilizacji, a dodatkowo są czterokrotnie tańsze niż pobyt w domu opieki. W 2014 r. z usług opiekuńczych w skali kraju korzystało blisko 89 tys. osób. Wydatki na te świadczenia wyniosły ponad 385 mln zł.

Niepokojącym zjawiskiem jest to, że przy wyborze firm świadczących usługi opiekuńcze często jedynym kryterium branym przez gminy pod uwagę jest cena. Wybierane są najtańsze firmy, które często nie zatrudniają wykwalifikowanego personelu, co przekłada się na jakość usług świadczonych seniorom. Samorządy często nie określają także standardu usług opiekuńczych i katalogu świadczeń wchodzących w ich zakres. Uniemożliwia to dokładną kontrolę wykonania zamówionych usług.

Dalszy rozwój

Samorządy nie są zainteresowane rozwijaniem innych form pomocy, alternatywnych wobec tradycyjnych domów i usług opiekuńczych, chociaż liczba seniorów wciąż rośnie, a ustalenia kontroli (badania ogólne i ankiety) wskazują, że najskuteczniejszą formą opieki nad osobami starszymi są usługi środowiskowe (np. mieszkania chronione, rodzinne domy pomocy, domy dziennego pobytu). Argumentem dla samorządów nie są ani korzyści społeczne, ani to, że wszelkie formy opieki środowiskowej są także o wiele tańsze od całodobowego pobytu w domach pomocy społecznej.

W latach 2011-2014 liczba środowiskowych domów samopomocy wzrosła tylko z 690 do 734 (liczba miejsc z niespełna 23 tysięcy do nieco ponad 26 tysięcy), natomiast liczba dziennych domów pomocy zmniejszyła się z 201 do 194 (przy wzroście liczby miejsc do ponad 13 tysięcy). Rodzinnych domów pomocy w całej Polsce jest zaledwie 13, a w nich 111 miejsc. Sporadycznie tylko przyznawane są mieszkania chronione.

Rozwijanie środowiskowych form pomocy osobom starszym może być szczególnie trudne w mniejszych gminach, które nie posiadają wystarczających środków finansowych. Jednak jak podkreślają kontrolerzy NIK, także większe miasta, które mają korzystniejsze warunki do organizowania wszystkich form wsparcia, nie zawsze z tych możliwości korzystają.

Przykładem dobrych praktyk są w tym obszarze Kielce. Uruchomiono tam 11 klubów dla seniorów, do których uczęszcza 2 tys. osób. Działają także środowiskowe domy samopomocy dla osób z zaburzeniami pamięci oraz Ośrodek Wsparcia Dziennego dla chorych na Alzheimera. W Kielcach dla seniorów zorganizowano również 63 mieszkania chronione, a 24 miejscami dysponują rodzinne domy pomocy.

Wnioski i uwagi NIK

Ustawa o osobach starszych, która weszła w życie 1 stycznia 2016 r., określa zakres monitorowania i przedstawiania informacji o sytuacji osób starszych, krąg podmiotów uczestniczących w realizacji tego zadania i źródła jego finansowania. Zdaniem NIK, ze względu na szeroki zakres monitorowania działań podejmowanych przez organy państwa i organizacje zaangażowane w kształtowanie sytuacji osób starszych, wnioski NIK wynikające z kontroli są zbieżne z intencjami ustawodawcy, przykładającego dużą wagę do poprawy sytuacji seniorów w Polsce.

NIK dostrzega w tym kontekście przyjęcie programu wieloletniego Senior-Wigor, który w okresie najbliższych pięciu lat ma wspierać seniorów nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, przez udzielanie samorządom lokalnym finansowej pomocy w budowaniu infrastruktury Dziennych Domów Pomocy.

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje ponadto, że niezbędny z punktu widzenia demografii rozwój pomocy osobom starszym wymagać będzie konsekwentnego uwzględniania przez gminy - w strategiach rozwiązywania problemów społecznych - możliwości wykorzystywania pełnego katalogu form pomocy. Zdaniem NIK, zasadne może okazać się wprowadzenie dodatkowych narzędzi, promujących stosowanie przez samorządy zróżnicowanych usług środowiskowych dla seniorów.

NIK zwraca uwagę na potrzebę jednoznacznego określenia i odróżnienia sytuacji umożliwiających skierowanie do domu pomocy społecznej i zakładu opiekuńczo-leczniczego. W tym kontekście zasadna wydaje się analiza zmian zasad odpłatności oraz odpowiedzialności gmin i członków rodzin za pobyt seniorów w domach i zakładach opieki.

Ważną kwestią pozostaje także przyjęcie rozwiązań ograniczających ryzyko niezapewnienia osobom starszym właściwych usług bytowych, opiekuńczych i wspomagających w placówkach niepublicznych. Z tego względu istotne jest, aby Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zdiagnozowała, w porozumieniu z wojewodami i samorządami, skalę zjawiska prowadzenia przez podmioty niepubliczne działalności w zakresie całodobowej opieki, co do której istnieje podejrzenie wykonywania jej bez wymaganego zezwolenia.