NIK o szkoleniach w administracji publicznej

Pracodawcy ułatwiali swoim pracownikom podnoszenie kwalifikacji zawodowych. Na szkolenia kierowano bez problemów i faworyzowania pracowników. Stwierdzone przez kontrolerów pojedyncze odmowy skierowania na szkolenie były uzasadnione.

Tematyka i ewaluacja

Tematy szkoleń finansowanych ze środków publicznych wpisywały się - poza nielicznymi wyjątkami - w zakres zadań instytucji oraz zakresy obowiązków poszczególnych pracowników. Wśród ponad 750 skontrolowanych szkoleń dominowały te dotyczące finansów publicznych, prawa administracyjnego, udzielania zamówień publicznych oraz dostępu do informacji publicznej. Kontrolerzy stwierdzili jedynie pojedyncze przypadki szkoleń, które w dominującej części realizowały funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe.

Najsłabszą stroną systemu podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników administracji była ewaluacja szkoleń. 77 proc. skontrolowanych instytucji nie oceniało rzetelnie, w sposób pozwalający wyciągać wnioski na przyszłość, przydatności i efektów zrealizowanych szkoleń, nie weryfikując tym samym korzyści z ich przeprowadzenia i finansowania. NIK wskazuje, że urzędy pozbawiały się w ten sposób istotnych informacji zwrotnych, które potwierdzałyby zasadność prowadzonej polityki szkoleniowej lub wskazywały na niezbędne korekty, a także identyfikowały rzetelnych wykonawców pod kątem przyszłych zleceń.

W 10 z 26 skontrolowanych jednostek ocena efektywności sfinansowanych szkoleń sprowadzała się do ankietowego badania reakcji pracowników na szkolenie bezpośrednio po jego zakończeniu, bez oceny jego faktycznych efektów. W kolejnych 10 urzędach ewaluacji nie przeprowadzano w ogóle. Tylko sześć badanych jednostek monitorowało efektywność przeprowadzonych zajęć, oceniając stopień realizacji celu i założeń szkolenia, praktyczną przydatność zdobytej wiedzy w wykonywaniu obowiązków służbowych czy wzrost kompetencji pracownika w stosunku do poziomu sprzed programu szkoleniowego.

W skontrolowanych jednostkach - poza samorządami - szkolenia planowano z reguły systematycznie i adekwatnie do potrzeb, sporządzając harmonogramy na poszczególne lata. Natomiast w części samorządów stwierdzono nieprawidłowości w planowaniu szkoleń. Tylko połowa z nich (7 z 14 skontrolowanych) planowała szkolenia, uwzględniając przy tym rzeczywiste potrzeby pracowników, wynikające z zajmowanego stanowiska, zakresu obowiązków i prognozowanego rozwoju urzędników i urzędu. Druga połowa planów szkoleń nie opracowywała. Słabo planowano także wydatki na szkolenia. Zdarzały się przypadki dużych różnic między poziomem planowanych a zrealizowanych wydatków na szkolenia: w 10 skontrolowanych instytucjach w 2012 r. i w 12 instytucjach w 2013 r. na szkolenia wydano mniej niż 80 proc. zaplanowanych środków.

NIK pozytywnie ocenia natomiast rozwiązanie zastosowane w korpusie służby cywilnej (dziewięć podmiotów), gdzie podstawą kierowania pracownika na szkolenie był ustalony dla niego indywidualny program rozwoju zawodowego, powiązany m.in. z oceną okresową i planowaną ścieżką awansu, a także z potrzebami i możliwościami urzędu.

W świetle powyższych ustaleń NIK zwraca uwagę na konieczność pełnego i efektywnego wykorzystywania przez urzędy środków finansowych przeznaczonych na podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników. Ważne jest również wypracowanie sposobów ewaluacji szkoleń urzędników, pozwalających na sprawdzenie, czy przyniosły one zamierzone rezultaty.

NIK przeprowadziła kontrolę organizacji i finansowania szkoleń dla pracowników administracji publicznej. Skontrolowano okres od 1 stycznia 2012 do 30 czerwca 2014. Wśród 26 skontrolowanych podmiotów znalazła się m.in. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (PAŻP).

Polska Agencja Żeglugi Powietrznej

System szkoleń pracowników w Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (która zobowiązana jest do zapewnienia bezpiecznej, ciągłej, płynnej i efektywnej żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej) oparty był na prawidłowych procedurach i planach, z wyjątkiem szkoleń kontrolerów ruchu lotniczego, dlatego NIK oceniła ten obszar pozytywnie pomimo stwierdzonych nieprawidłowości.

Agencja prawidłowo identyfikowała potrzeby szkoleniowe personelu, prawidłowo także zarządzała finansowaniem szkoleń. Również pozytywnie Izba oceniła stosowanie przez PAŻP procedur kierowania pracowników na szkolenia.

Wskazane przez NIK nieprawidłowości wystąpiły przede wszystkim w systemie szkolenia praktykantów i kontrolerów ruchu lotniczego. W ocenie NIK system ten nie uwzględniał faktycznych potrzeb, dotyczących stanu zatrudnienia pracowników. Dlatego szkolenia Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej nie zapewniły wystarczającej obsady stanowisk kontrolerskich w kilku portach lotniczych. W dwóch przypadkach (Modlin i Lublin) nie zdołano doprowadzić do zatrudnienia na stałe ani jednego z przewidzianych kontrolerów.

W konsekwencji w kontrolowanym okresie (2012 - wrzesień 2014) w części oddziałów Agencji Żeglugi stwierdzono wakaty na stanowiskach kontrolerów ruchu lotniczego:

- w Oddziale PAŻP w Warszawie - na 60 wymaganych etatów kontrolerskich nieobsadzonych było 8;

- w Oddziale PAŻP w Krakowie - na 39 wymaganych etatów nieobsadzonych było 7;

- w Oddziale PAŻP w Zielonej Górze - na 3 wymagane etaty nieobsadzonych było 2,5;

- w Oddziale PAŻP w Modlinie - na 18 wymaganych etatów wszystkie pozostawały nieobsadzone;

- w Oddziale PAŻP w Lublinie - na 13 wymaganych etatów również wszystkie pozostawały nieobsadzone.

Pozostałe 13 lotnisk terenowych (obsługiwanych przez PAŻP) miało albo wystarczającą obsadę kontrolerską, albo występowały tylko nieznaczne niedobory w tym zakresie.

Z uwagi na fundamentalną konieczność zapewnienia kontroli lotów na wszystkich lotniskach, część oddziałów PAŻP, w których obsada kadrowa była niewystarczająca, zatrudniała - w ramach godzin nadliczbowych - pracowników delegowanych z innych oddziałów. W badanym okresie odnotowano ponad 99 tysięcy godzin nadliczbowych, wypracowanych przez kontrolerów ruchu lotniczego; koszt nadgodzin wyniósł ponad 30 mln zł.

W przypadku 18 kontrolerów, w 2012 r. i w ciągu trzech kwartałów 2014, przekroczony został limit 300 godzin nadliczbowych rocznie. W 2013 r. limitu godzin nadliczbowych nie przekroczono tylko dlatego, że w połowie grudnia podniesiono czasowo jego wysokość do 400 godzin, sankcjonując tym samym istniejące już wcześniej przekroczenia. Jak wyjaśniał dyrektor PAŻP, rezygnacja z obsady służb w godzinach nadliczbowych spowodowałaby niedostępność lotniska dla przewoźnika. Mając to na uwadze, NIK wskazuje jednak, że tak wysokie poziomy nadgodzin naruszały Regulamin Pracy PAŻP i Kodeks pracy.

NIK zwraca także uwagę, że tak intensywna praca w nadgodzinach mogła skutkować przemęczeniem, dekoncentracją i stresem kontrolerów, co w konsekwencji mogło wpłynąć na obniżenie bezpieczeństwa lotów.

Kontrola wykazała ponadto, że wadliwie zaplanowano szkolenia praktykantów kontroli lotniczej przed otwarciem nowych lotnisk w Modlinie i w Lublinie. Szkolenia praktykantów prowadzące do zatrudnienia nowych kontrolerów ruchu lotniczego na tych lotniskach, w ocenie NIK, rozpoczęto zbyt późno w stosunku do planowanych terminów uruchomienia tych lotnisk - dopiero po wyznaczeniu PAŻP do ich obsługi - i to w liczbie niewystarczającej do pełnej obsługi kontroli. W efekcie, pomimo uruchomienia tych lotnisk odpowiednio w lipcu i grudniu 2012 r., PAŻP nie zatrudniła tam na stałe ani jednego kontrolera ruchu lotniczego. Zatrudniano tam w ramach godzin nadliczbowych kontrolerów z lotnisk w Szczecinie, Gdańsku i Rzeszowie. Rozpoczęte szkolenia praktykantów jeszcze przez dłuższy czas nie zabezpieczą pełnego etatowego zapotrzebowania na tych dwóch lotniskach.

Z wyjaśnień Prezesa PAŻP udzielonych NIK wynika, że pierwotną przyczyną powstania nadgodzin kontrolerów ruchu lotniczego były wcześniejsze zmiany systemu pracy z dwu- na trzyzmianową, przy jednoczesnym zmniejszeniu nominalnego miesięcznego czasu pracy oraz - jak obecnie się okazuje - błędne założenie, iż bardziej uzasadnione ekonomicznie jest pokrywanie braków nadgodzinami, niż zatrudnianie nadmiaru kontrolerów. Zdaniem Prezesa Agencji nie bez znaczenia pozostawało także otwarcie nowych lotnisk bez precyzyjnego określenia przez zarządzających lotniskami potrzeb dot. służb ruchu lotniczego.

Ponadnormatywny wzrost godzin nadliczbowych spowodowany był również wdrożeniem nowego systemu zarządzania ruchem powietrznym PEGASUS_21 oraz zwiększeniem ruchu lotniczego w polskiej przestrzeni powietrznej.

Szkolenia związane z uruchamianiem nowego Systemu Zarządzania Ruchem Lotniczym PEGASUS_21 (przeznaczonego do obsługi polskiej przestrzeni powietrznej) prowadzono, w niektórych okresach, w sposób niesystematyczny, nieskorelowany z terminami uruchamiania poszczególnych podsystemów oraz w czasie krótszym od wymaganego dla pełnego opanowania obsługi. Powodowało to konieczność powtarzania niektórych szkoleń. Ponadto szkolenia prowadzono na symulatorze MICRONAV, który tylko w około 30 proc. odwzorowywał pracę nowo wprowadzanego systemu.

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK Prezes PAŻP zapewnił, że wnioski NIK, dotyczące:

- reorganizacji systemu rekrutacji i szkolenia praktykantów na kontrolerów ruchu lotniczego;