Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane, lecz użyty w tym przepisie zwrot „co najmniej" wskazuje, że są to odległości minimalne. W konsekwencji, organ gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może przyjąć odległości większe niż wskazane w powyższym przepisie ustawy. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 września 2017 r. (II OSK 156/16), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 38/15) i oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych. Rozpatrujący tę sprawę starosta odmówił jednak wydania wnioskowanego pozwolenia. Organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, tzn. nie jest zgodna z ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem, minimalna odległość budynków przeznaczonych na pobyt ludzi (domów mieszkalnych i obiektów usługowych jednokondygnacyjnych) od krawędzi jezdni dróg krajowych wynosi 50 m. Tymczasem projektowany budynek stacji paliw zaprojektowano w odległości 25 m od krawędzi drogi krajowej.
Od decyzji starosty inwestor złożył odwołanie do wojewody lubelskiego. Jednak wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd starosty, że planowana lokalizacja stacji paliw w odległości 25 m od krawędzi jezdni jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Inwestor nie zgodził się z rozstrzygnięciem wojewody zawartym w decyzji i na tę decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. WSA uwzględnił tę skargę i uchylił zarówno decyzję wojewody, jak i poprzedzającą ją decyzję starosty. Sąd stanął na stanowisku, że spór w tej kwestii opiera się w istocie na wzajemnej relacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako prawa miejscowego) i ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że zlokalizowanie budynku stacji w odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej jest niezgodne planem miejscowym, który przewiduje minimalną odległość (w przypadku domów mieszkalnych i obiektów usługowych jednokondygnacyjnych) 50 m. Takie usytuowanie nie narusza jednak art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, jak wskazał WSA, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowy w odległości 10 m, natomiast poza terenem zabudowy w odległości 25 m. W ocenie WSA zarówno wojewoda, jak i starosta błędnie uznali nadrzędność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad przepisem ustawy o drogach publicznych, wskazując, że jeśli plan miejscowy zawiera konkretne ograniczenia co do możliwości sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi, to powinien uwzględniać je również projekt budowlany.
Wyrok WSA został zaskarżony przez wojewodę lubelskiego skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok WSA i oddalił skargę inwestora na decyzję wojewody lubelskiego. Zdaniem NSA sąd I instancji dokonał błędnej oceny relacji treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: dla drogi krajowej – 10 m w terenie zabudowy, i 25 m poza terenem zabudowy. W ocenie NSA Sąd I instancji wadliwie pominął w tym przepisie wyrażenie „co najmniej", które ma w analizowanej sprawie znaczenie kluczowe. Zdaniem NSA z cytowanego przepisu ustawy o drogach publicznych wynika, że użyty w tym przepisie zwrot „co najmniej" wskazuje, że odległości obiektów budowlanych przy drogach od krawędzi jezdni są odległościami minimalnymi. Tym samym rada gminy, uchwalając plan miejscowy, może przyjąć odległości większe niż wynikające z ustawy. W tym przypadku nie ma więc mowy o sprzeczności czy kolizji pomiędzy takimi zapisami planu miejscowego a art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
