Mariusz Muszyński: Co oznacza orzeczenie TSUE

Do tej ironii upoważniają mnie nie tylko absurdalne wypowiedzi wszelkiej maści tzw. autorytetów, którzy często – o zgrozo – pełnią funkcje sędziów (w tym w Sądzie Najwyższym), posiadają tytuły i stopnie naukowe. Uprawnia mnie też sama treść postanowienia. Wszystko to razem pokazuje, że stworzonej sytuacji nie rozumie nie tylko większość komentujących, ale też sama wiceprezes TSUE.

Istota postanowienia tymczasowego

Postanowienie tymczasowe TSUE nie jest środkiem samoistnym. Dla jego wydania konieczne jest istnienie (zawisłość) sprawy głównej, tj. skuteczne wniesienie skargi o naruszenie traktatu. W opisywanym postępowaniu skargę przeciwko Polsce wtoczyła Komisja Europejska (art. 258 TFUE). Jak możemy przeczytać w każdej grubszej książce nt. traktatów unijnych, potencjalny wyrok wydany w takim trybie ma dwie cechy. Po pierwsze, jest wyłącznie wyrokiem stwierdzającym naruszenie. Nie jest natomiast tytułem wykonawczym, ani nie kształtuje bezpośrednio żadnej sytuacji prawnej. Dla państwa wynika z niego jedynie obowiązek zaprzestania naruszania traktatu. TSUE nie może tym wyrokiem sam uchylić państwowego środka uznanego za sprzeczny z traktatem (tu: zaskarżonych ustaw), ani nawet nałożyć na państwo obowiązku zaprzestania naruszenia. W art. 260 TFUE czytamy, że to „Państwo jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału”. TSUE może jedynie w uzasadnieniu udzielić niewiążących wskazówek co do tego, w jaki sposób państwo (tu: Polska) powinna zaprzestać stwierdzonego naruszania traktatów unijnych, jak i w przyszłości ewentualnie nałożyć karę za niewykonanie wyroku.

Czytaj także:

TSUE bije w zmiany sądownictwa PiS

Prof. Grzeszczak: Przed nami długa i niepewna droga

 Specyfika postępowania głównego wpływa na istotę postanowienia tymczasowego. Na wniosek uprawnionego (tu: Komisji Europejskiej), po stwierdzeniu istnienia wymaganych przesłanek (konieczność zastosowania środka, pilny charakter, wyważenie interesów itp.), jeden z upoważnionych podmiotów (prezes TSUE, inny sędzia TSUE lub sam TSUE) wydaje postanowienie nakazując państwu podjęcie pewnych działań. Działania te muszą być tymczasowe, co oznacza, że przy ich pomocy nie wolno przesądzać kierunku rozstrzygnięcia w sprawie głównej, ani załatwić już sprawy.

 I od razu zastrzegam, że nie chce tu dyskutować, czy treść postanowienia z 14 lipca br. ma rzeczywiście charakter tymczasowy, czy wręcz ostateczny, a nawet przekraczający traktatowe ramy jakościowe wyroku głównego. To każdy może ocenić sam. Udam też, że 14 lipca br. nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do art. 279 TFUE. Chcę natomiast wskazać na inną absurdalną cechę tego konkretnego postanowienia, a mianowicie brak możliwości wykonania.

Podwójne kłamstwo

W obiegu publicznym spłyca się to postanowienie tymczasowe do hasła, że wiceprezes TSUE zawiesiła Izbę Dyscyplinarną. A to podwójne kłamstwo. Postanowienie niczego samoistnie nie zawiesza, bo – tak jak sam ewentualny wyrok główny – nie ma takiego skutku (mocy prawnej). Żadne z tych orzeczeń nie wchodzi do obrotu krajowego, nie tworzy normy prawa (nie jest źródłem prawa), a oba są jedynie obwarowane traktatowym, a więc prawnomiędzynarodowym, obowiązkiem wykonania. Tu warto zaznaczyć, że wyrokowi głównemu gwarantuje to bezpośredni nakaz (przepis) traktatowy (art. 260 TFUE), a postanowieniu tymczasowemu tylko (o ile można tak napisać) zasada pacta sunt servanda uzewnętrzniona m.in. w zasadzie lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Ponadto wykonanie wyroku głównego jest obwarowane w traktacie groźbą kary finansowej. Art. 260 TFUE wyraźnie, literalnie pozwala na nałożenie kary za niewykonanie wyroku. Powtarzam trzeci raz - wyroku. Pojawiające się w przestrzeni publicznej pomysły na bezpośrednią karę finansową za niewykonywanie postanowienia tymczasowego, czym zresztą grożono nam już przy postanowieniu dotyczącym elektrowni Turów i wcześniej Puszczy Białowieskiej, a co tak skwapliwie podłapują różni budowniczy politycznego napięcia, to kolejna radosna twórczość TSUE. Ja oczywiście nie wykluczam, że TSUE chętnie by takie środki przedsięwziął. Ale stanowiłoby to bezsprzecznie przekroczenie jego uprawnień, które TSUE próbuje sobie legalizować poprzez konstrukcję tzw. kompetencji dorozumianych. I w sumie też w tym punkcie powinien dostać po przysłowiowych łapkach.

Samo postanowienie tymczasowe potwierdza także literalnie, że zawarty w nim nakaz skierowany jest do państwa, a jego treścią jest określone zachowanie (postanowienie jest opublikowane, komentatorom sugeruję zajrzeć do treści przed komentarzami). Czytamy tam, że to „Rzeczpospolita Polska zostaje zobowiązana” do zawieszenia stosowania szeregu przepisów kilku wymienionych w nim ustaw. Głównie chodzi o przepisy, na podstawie których Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego (ID SN) jest uprawniona do orzekania w sprawach o zezwolenie do pociągnięcia sędziów i asesorów sądowych do odpowiedzialności karnej, tymczasowe aresztowanie, zatrzymanie lub ich przymusowe doprowadzenie, a także zawieszenia wydanych już w tym zakresie uchwał. Powtarzam – chodzi o nakaz skierowany do państwa. Wszelkie próby przedstawiania w mediach, że ma ono bezpośrednia skuteczność to albo brak wiedzy, albo świadoma manipulacja.

Polska jako państwo, które (abstrahując od wyroku TK w sprawie o sygn. P 7/20) zobowiązane jest do wykonania postanowienia, działa poprzez swoje organy. Te z kolei działają na podstawie i w zakresie swoich kompetencji określonych prawem. Tego wymaga zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Innymi słowy, wykonanie postanowienia tymczasowego TSUE jest możliwe, jeśli w prawie znajduje się wyraźna podstawa upoważniająca dany krajowy organ do konkretnego działania, jakie Polsce nakazał TSUE. Kompetencji takich nie tworzy na pewno żadne orzeczenie TSUE, ani to wydane w trybie art. 258 TFUE, a tym bardziej postanowienie tymczasowe. Jeśli jakikolwiek organ wywiódłby swoje kompetencje wprost z postanowienia, popełniłby przestępstwo (i złamał Konstytucję).

Powstała sytuacja prowadzi do pytania, jaki krajowy organ ma wydane postanowienie wykonać, czyli kto w prawie polskim ma kompetencje do „zawieszenia stosowania” wskazanych przepisów? Jeszcze ciekawsze jest pytanie, kto może „zawiesić” prawomocne uchwały ID SN uchylające immunitet sędziowski? W polskim systemie prawnym nie ma instytucji ani procedury służącej „zawieszaniu stosowania przepisów”, czy prawomocnych uchwał ID SN. A bez przeprowadzenia nakazanego w postanowieniu zawieszenia, przepisy będą dalej obowiązywać i podlegać stosowaniu, a uchwały ID SN będą wywierać skutki prawne. W oparciu o gołe postanowienie TSUE (a nawet przyszły wyrok główny), żaden z zawieszonych przez ID SN sędziów nie wróci do pracy.

Dowcip dla Pani Rosario Silvi de Lauperta

Skoro nakaz zawieszenia dotyczy przepisów, to nie można też oczekiwać, że państwo zakaże sędziom Izby Dyscyplinarnej orzekania. Z treści postanowienia wynika, że Polska ma czasowo wyeliminować nie sędziów, ale konkretnie wskazane podstawy ich procedowania. Zresztą w świetle konstytucyjnego trójpodziału władzy, jaki organ i na jakiej podstawie mógłby sędziom takie polecenie wydać? A także jak to ma się do – tak afirmowanej przez UE – niezawisłości i niezależności sądów? Na pewno nie może tego zrobić Prezydent, Rząd, parlament. Nie ma też takich uprawnień Sąd Najwyższy, ani żaden z jego organów, szczególnie Pierwszy Prezes SN, czy Prezes ID SN. Wprawdzie zgodnie z doniesieniami medialnymi, mieliśmy kiedyś z takim przypadkiem do czynienia, kiedy poprzednia Pierwsza Prezes SN miała zarządzić taki zakaz (co odwołał powołany po jej odejściu p.o. Pierwszego Prezesa SN). Zarządzenia nie widziałem, ale jeśli tak było, to chciałbym poznać podstawę prawną. Przecież ani Konstytucja, ani ustawy nie dają Pierwszemu Prezesowi SN takich kompetencji. Z kolei ewentualne powoływanie się na regulaminy wewnętrzne, by pozbawiać sędziego jego imperium nie jest nawet warte komentowania.

Z drugiej strony wykonaniem postanowienia tymczasowego nie byłoby też uchylenie przepisów i ewentualnie wprowadzenie nowej ustawy o SN. Takie rozwiązanie nie stanowiłoby „zawieszenia stosowania”, a całkowitą zmianę obowiązującego prawa, czyli antycypowanie możliwej treści ostatecznego wyroku TSUE. Byłoby też przyznaniem racji Komisji w postępowaniu głównym, a więc prawną i polityczną klęską jeszcze przed wyrokiem. Oznaczałoby, że postanowienie de facto wymusza zachowania ostateczne, jest więc samo sprzeczne z art. 279 TFUE.

W zasadzie widzę w naszym systemie tylko jedno wyjście zgodne z prawem. Należałoby spróbować wydać tzw. ustawę epizodyczną, w której wyłączone zostałoby stosowanie przepisów dotyczących ID SN przez konkretnie wskazany okres czasu. Podkreślam – konkretny, określony datami, okres czasu, a nie w sposób nieokreślony lub nieostry (np. do momentu wydania wyroku TSUE w sprawie). Jest to prawnie możliwe, choć dotychczas w polskiej praktyce legislacyjnej niespotykane. Równocześnie, by uniknąć stworzenia luki prawnej w postaci eliminacji systemu dyscyplinarnego sędziów, Sejm musiałby powierzyć czasowo kompetencję będące obecnie w gestii ID SN, innemu organowi sądowemu, który nie jest kontestowany w postanowieniu TSUE (np. Izbie Kontroli Nadzwyczajnej SN, Izbie Karnej SN). Czy ktoś jednak wyobraża sobie, ile trwałoby poprawne legislacyjnie przyjęcie przez Sejm (chyba) pierwszy raz w historii naszego parlamentaryzmu tego prawa? Na pewno nie byłoby to „natychmiastowe” wykonywanie postanowienia, czego zażądała w postanowieniu Pani Rosario Silva de Lauperta. Ale w tym wszystkim jest i pozytyw. Gdyby przy okazji Sejm chciał zrobić Pani Wiceprezes TSUE dowcip, to jeszcze ex lege (tą samą ustawą) przeniósłby sędziów ID SN właśnie do Izby Kontroli Nadzwyczajnej lub Izby Karnej, gdzie dokończyliby te wszystkie sprawy. Najważniejsze, że dzięki Pani Rosario Silvi przyjazny dialog z Polski z UE byłby nawiązany.

Pomimo tej całej ironii, puenta jest jednak smutna. W systemie praworządnym nie wydaje się nakazów niemożliwych (przynajmniej w ich zasadniczej części) do wykonania, bo takie działanie samo jest sprzeczne z ideą praworządności. TSUE już miesiąc temu chciał rękoma swego wiceprezesa wyłączyć prąd na znacznej części terytorium Polski. Dziś jednym podpisem Pani Rosario Silva de Lauperta nakazuje podjąć działania, do jakich tak naprawdę żaden polski organ nie ma kompetencji, czyli w imię praworządności chce wymusić bezprawne działanie. Może niech ktoś wreszcie zabierze tej kobiecie komputer i długopis.

Mariusz Muszyński – profesor na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego.

X