Dariusz Lasocki: Państwowa Komisja Wyborcza w arcyeuropejskim składzie

W ostatnim czasie daje się zauważyć publicystyczne natężenie tekstów, wypowiedzi i opinii o działaniu Państwowej Komisji Wyborczej. Nie byłoby w tym nic dziwnego gdyby zajmowali się tym ludzie pióra, dziennikarze czy analitycy polityczni. Piszący o tym i wypowiadający na ten temat prawnicy oraz naukowcy (w większości związani z nauką prawa) nie piszą jednak z pozycji niezależnych czy też (za co biorę pełną odpowiedzialność) nie dają pełnego obrazu rzeczywistości. Pomijają wątki ważkie, uwypuklają nieistotne, oszczędnie operują porównaniami z innymi systemami prawa. Idą więc na pewne intelektualne skróty, które przecież, jakkolwiek są dozwolone, nie budują zaufania do prawników, które dzisiaj szoruje po dnie społecznej percepcji.

Komisja Wenecka locuta

Pamiętam jak dziś. Grudzień 2015 r. Minister spraw zagranicznych RP wystąpił do Komisji Weneckiej z wnioskiem o opinię na temat rozwiązań prawnych zawartych w przyjętej przez parlament nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wydaje się, że właśnie wtedy w polskiej przestrzeni społeczno-politycznej (a pewnie i prawnej) pojawiła się tajemnicza Komisja. Owszem, znali ją prawnicy czy przedstawiciele Sejmu, a także MSZ. Nie była jednak szeroko znana opinii publicznej. Jednakże to właśnie ta Komisja jeszcze w 2002 r. przyjęła kodeks dobrych praktyk w sprawach wyborczych (ang. Code of Good Practice in Electoral Matters) (kodeks). O sprawie szerzej pisałem na łamach [Rzeczpospolitej” w artykule „Państwowa Komisja Wyborcza na wzór europejski”, 12 lutego 2020 r.). Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (ang. European Commission for Democracy Through Law) gdyż taką pełną nazwą posługuje się Komisja Wenecka, jest organem doradczym Rady Europy do spraw prawa konstytucyjnego. Polska jest członkiem Komisji od 1992 r. Ciałem doradczym Komisji jest z kolei Rada na rzecz Demokratycznych Wyborów (ang. Council for Democratic Elections).

Czytaj więcej

Prawo dla Ciebie

PKW wreszcie w nowym składzie. Kogo powoła prezydent

Prezydent Andrzej Duda powoła w środę siedmiu nowych członków Państwowej Komisji Wyborczej: Rysza...

Kodeks jest wspólnym dziełem tych ciał. I tu pytanie: Dlaczego Polska zaniechała przez ponad 16 lat (do ustawy z 2018 r.) implementacji wytycznych i kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej w zakresie składu centralnego organu wyborczego? Żaden rząd, począwszy od 2002 r. nie zmierzył się z tym zagadnieniem. Dopiero ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (ustawa) umożliwiła pluralistyczną partycypację sił politycznych w centralnym organie wyborczym. Tak nakazała Komisja Wenecka.

Pluralizm PKW

W artykule prof. Andrzeja Sokala i dr Anny Frydrych-Depki opublikowanym na łamach „Rzeczpospolitej” 5 lutego akademicy wprost wnoszą o powrót do sędziowskiego składu PKW. Odpowiedź na tę krótką i lakoniczną analizę bez przytoczenia chociażby jednej normy prawnej, dwóch judykatów czy choćby trzech przykładów europejskich krajów może być tylko jedna: „Szybko poszło”.

Istnieje szeroka i bogata literatura w przedmiocie europejskich organów wyborczych. Kodeks dostępny jest na stronach Rady Europy (również w języku polskim). Zawężanie składu PKW do polityki jest krzywdzące i intelektualnie miałkie.

Zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu wyborczego „w skład Państwowej Komisji Wyborczej wchodzą jeden sędzia Trybunału Konstytucyjnego wskazany przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego; jeden sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego; siedem osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego wskazanych przez Sejm”. Jednocześnie zgodnie z § 4 tegoż artykułu kandydatów na członków Państwowej Komisji Wyborczej powoływanych przez Sejm „wskazują kluby parlamentarne lub poselskie, z tym że liczba tych członków musi odzwierciedlać proporcjonalnie reprezentację w Sejmie klubów parlamentarnych lub poselskich”. Trzeba tu zauważyć, że polski kodeks wyborczy stawia kandydatom na członków PKW wyższe warunki niż kodeks dobrych praktyk Komisji Weneckiej. Ten bowiem wskazuje, iż (w punkcie II.3.1.c Wytycznych dla Wyborców, przyjętych przez Komisję Wenecką na 51. Sesji Plenarnej w Wenecji w dniach 5–6 lipca 2002 r. (stanowiących składową kodeksu), iż „Centralna Komisja Wyborcza musi mieć charakter stały" (the central electoral commission must be permanent in nature). I dalej: „w jej składzie winien się znaleźć: (1) co najmniej jeden członek reprezentujący sądownictwo, (2) przedstawiciele partii politycznych znajdujących się w parlamencie lub takich, które uzyskały co najmniej dany procent głosów (...)”. (It should include: (i) at least one member of the judiciary; (ii) representatives of parties already in parliament or having scored at least a given percentage of the vote; these persons must be qualified in electoral matters) (por. II.3.1.d. kodeksu). Polski ustawodawca dodał, że obok przymiotu bycia prawnikiem te siedem osób (wybieranych przez Sejm) musi mieć kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego.

Nasuwa się więc pytanie: czy wykluczyć (pomimo międzynarodowych zobowiązań) Sejm stanowiący polityczną reprezentację Polaków z decydowania o składzie centralnego organu wyborczego? Na rzecz czego i kogo? Spolityzowanych sędziów? Tych, którzy na konferencjach oświadczają „ja pragnę zemsty” (por. informacje medialne po konferencji „Jak przywrócić państwo prawa", zorganizowanej przez Fundację im. Stefana Batorego, marzec 2019 r.).

Nie byłoby moich zarzutów do artykułu wspomnianych akademików, gdyby mógł zapoznać się w nim z innymi niż li tylko publicystyczne argumentami. Sam jednak (jako skromny magister prawa) postaram się przekazać zacnym czytelnikom „Rzeczpospolitej” kilka przykładów z Europy wskazujących, że sędziowie nie mają i moim zdaniem nie powinni mieć (z wyboru parlamentu) prawa zasiadać w PKW. Jak wskazuje analiza Biura Analiz i Dokumentacji Kancelarii Sejmu (Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych, lipiec 2015), najczęściej powołanie organu odpowiedzialnego za organizację wyborów powierzane jest parlamentowi samodzielnie bądź wraz z innymi organami państwa. Takie rozwiązanie zostało przyjęte przez szesnaście z przebadanych państw (Europy) m.in. w Chorwacji, Czarnogóry, Islandii, Izraela, Litwy, Mołdawię, Portugalii, Rumunii, Serbii, Słowenii, Szwecji, Ukrainy czy Węgier.

Drugim rozwiązaniem jest tzw. rządowy czy ministerialny skład i organizacja wyborów. Rozwiązanie takie istnieje w dziesięciu krajach m.in. Luksemburgu, Szwajcarii, Austrii, Belgii, na Cyprze, we Francji, w Grecji, Holandii i w Niemczech. A więc Europa organizuje i nadzoruje wybory co do zasady bez sędziów. Skład PKW do 2018 r. był wyjątkiem na skalę całej Europy. Czyli 2:0 – Komisja Wenecka nakazuje skład pluralistyczny (polityczny) i w Europie ze świeczką szukać sędziowskich składów takich organów. Causa finita?

„Nie ma niepolityki. Wszystko jest polityką”

To cytat z Tomasza Manna. Trochę wyświechtany i spatynowany, ale nie znajduję innego dla podejścia prezentowanego przez szacownych akademików z Torunia. Myślenie to jest bowiem obarczone życzeniowością i niepoprawnym idealizmem. Tak, wszyscy oddychamy. Tak, wszyscy mamy poglądy polityczne. Wskazywanie, że sędziowie A.D. 2024 (którzy mieliby zastąpić obecnych członków PKW) będą (cytuję) „neutralnymi arbitrami”, jest tezą niczym niepopartą, co więcej, wskazuje na oderwanie od rzeczywistości aktualnego dyskursu w sprawach publicznych. Prozaicznie zaś, czekając na rozprawę i pisząc ten tekst z korytarza w małym sądzie rejonowym w powiatowym miasteczku, życzyłbym sobie jako obywatel, aby sędziowie mieli czas po prostu na orzekanie w ważnych dla ludzi sprawach.