Artur Kotowski: Rządzenie uchwałami tylko pogłębia problem

Przyjmowanie przez Sejm uchwał mających „odwołać neo-KRS” i stwierdzić nieważność orzeczeń TK o obsadzie sędziów powołanych przez Sejm VIII kadencji na początku jego działalności zamiast trzech sędziów powołanych pod koniec Sejmu VII kadencji to temat wielu rozmów. Wątpliwości co do legalności i racjonalności takich pomysłów przedstawię łącznie. Uzasadnienie argumentów wymaga syntezy, a to złożone problemy o wielkiej doniosłości dla państwowości i praworządności. Argumenty przeciw tym propozycjom podzieliłem na normatywne (prawnomaterialne), racjonalne (prawnoproceduralne i państwowe) i aksjologiczne (w tym ocenne). Ktoś może to uznać za wybieg, ale pominąłem dyskusję o przyczynach (prawnych i faktycznych), które zwolennicy podejmowania takich uchwał uznają za konieczne w zainicjowaniu takich działań, zaznaczmy, że zgłaszanych jako ekstraordynaryjne. Dla nich to fundamentalna kwestia. Nie wdając się w polemikę co do oceny przyczyn i formy kryzysu prawnego w Polsce, argumenty przeciw propozycjom, które można określić jako „rządzenie poprzez uchwały”, dotyczą wyłącznie działań w takiej formule.

Argumenty normatywne

Główny sprzeciw wynika z pryncypiów i podstawowej wiedzy prawniczej. Uchwała Sejmu, o której mowa, nie jest źródłem prawa, a nawet aktem normatywnym – ten w teorii prawa definiuje się jako rezultat procesu prawotwórczego. Uchwała Sejmu ma charakter jedynie deklaratoryjny i nawet jej sporządzenie w formie aktu normatywnego (z podziałem na część artykułowaną i nieartykułowaną – z inwokacją wyrażającą szczytne cele autorów) nie zmienia tego, że nie można jej kwalifikować jako źródła prawa powszechnie obowiązującego (nie jest nośnikiem powszechnie wiążących podmioty prawa powinności określonego działania). Jedynie uchwały wymienione w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych są źródłem prawa wewnętrznie obowiązującego (Sejm). Wszystkie inne mają status uchwał deklaratoryjnych i nie mogą być uznane za akty normatywne, nawet gdy formalnie odpowiadają ich redakcji (np. mają inwokację, część artykułowaną itp.).

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Jacek Dubois: O kompromisie prawa ze sprawiedliwością

Polityka to nie tylko sztuka zwyciężania w wyborach, ale także umiejętność znajdowania rozwiązań, które pogodzą współobywateli.

W Polsce – jak w innych państwach UE – obowiązuje zasada prawa stanowionego z zamkniętym katalogiem ich źródeł. Akty powszechnie obowiązujące, mogące być podstawą działania organów władzy publicznej, zarówno w formie aktów stosowania, jak i wykonania prawa, określa enumeratywnie Konstytucja RP. A contrario, akty, które do tego katalogu nie przynależą, nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Sejmu nie może być samoistną podstawą działania innego organu – choćby centralnego – bo w nim nie obowiązuje. Ze względu na jej deklaratoryjny, albo nawet i normatywny, charakter (w zasadzie – dyrektywalny, bo nie jest ona aktem normatywnym w sensie źródła prawa dla tego organu) może być tylko odezwą do podjęcia przez inny organ działań, ale na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (co wynika przecież z odmienianej przez wszystkie przypadki od kilku lat zasady praworządności). Nie może więc wywołać skutku prawnego, w sensie performatywnym (sprawczym). To argumentacja z systemu źródeł prawa.

Argument z kompetencji sprowadza się do przypomnienia, że zasada praworządności (legalizmu) wymaga, by normy kompetencyjne wykładać ściśle. Kompetencji nie można domniemać. Wykładnia ścisła to w uproszczeniu nakaz pierwszeństwa i przyjęcia najwyżej mocy wiążącej dyrektyw językowo-logicznych, zakaz wnioskowania o przedmiocie (w tym przypadku kompetencji) na podstawie celu lub funkcji, w razie wystąpienia alternatyw znaczeniowych wybór semantyki w oparciu o językowe dyrektywy wykładni, wsparte ewentualnie racjami systemowymi (o charakterze pomocniczym, a nie rozstrzygającym). Argument z kompetencji zawiera oczywisty zakaz ingerencji w materię źródła prawa aktem ich katalogowi nieznanym (uchwała Sejmu czy innego centralnego organu państwa).

Argument z poprawnej legislacji jest pochodną obu tych zastrzeżeń. Akt normatywny, jako źródło prawa, będący nawet podstawą do określonego działania innych organów, które chciałyby się na niego powołać, musi być przyjęty w procedurze stanowienia prawa. Ta zawiera udział wielu podmiotów, których zdanie może, ale nie musi, być uwzględnione, właściwy tryb procedowania itp. Pominięcie któregoś delegitymizuje ten akt, choćby potencjalnie, w tym wywołuje potężny kryzys konstytucyjny, pojmowany nie tylko jako problem prawny, ale kryzys władzy. Przede wszystkim pomija rolę prezydenta RP, bo umyślnie służy obejściu jego uprawnień politycznych i proceduralnych. Wątek ten jeszcze rozwinę.

Argumenty racjonalne

Sceptycyzm i sprzeciw wobec pomysłu „rządzenia poprzez uchwały” sprowadza się do kwestii proceduralnych. Argument ze stosowania prawa polega na oczywistym spostrzeżeniu, że uchwała nie ma mocy walidacyjnej. Nie może być podstawą działania (samoistnego) organu władzy publicznej ani wydania władczej decyzji wobec innego podmiotu prawa – czyli aktu stosowania prawa, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach podmiotu.

Argument z władzy uwypukla najsilniejsze konsekwencje polityczne, choć dotyka i kwestii proceduralnych. Uchwały Sejmu, które miały wywoływać skutki performatywne (samo w sobie to nielegalne), służyłyby ewidentnemu obejściu prawa, głównie konstytucyjnej roli innych podmiotów uczestniczących w procedurze legislacyjnej. Mowa była o prezydencie RP, ale i Senacie. Ingerencja w sferę ustawową lub orzeczniczą może stanowić najpoważniejszy kryzys władzy w Polsce po 1989 r. na linii władza ustawodawcza (Sejm) i zapewne rząd i kohabitujący prezydent RP, który mając silny mandat demokratyczny i uprawnienia normatywne, może (w mojej ocenie zasadnie) traktować takie działania jako wypełniające znamiona zamachu stanu.

Jakkolwiek patetycznie brzmi ta uwaga, reperkusje uzurpacji pełni kompetencji prawodawczych przez działalność uchwałodawczą wykroczą poza sferę prawną i poskutkują poważnym kryzysem politycznym.

Argument z błędnej procedury dotyczy materii podnoszonej w propozycjach podjęcia uchwał przez Sejm o krytykowanym statusie. Chodzi o wymóg respektowania orzeczeń wyroków sądów w wyniku podjętych przez Polskę zobowiązań traktatowych: TSUE i ETPC. Potrzeba ta polega na obowiązku wykonania ich przez państwo. Z TSUE chodzi o zobowiązania generalno-abstrakcyjne, z ETPC – o działalność prospektywną, zatem przeciwdziałanie możliwości zaskarżenia krajowych wyroków obarczonych wadą, którą ETPC uznaje za naruszenie konwencji. Przyjmując konieczność wykonania orzeczeń TSUE (są one różnie interpretowane), ta powinna polegać na przyjęciu mechanizmu wykonania: wybrać metody działania zgodne z prawem polskim. Od strony normatywnej (pomijając politykę) wykonanie wyroku może się spotkać z krytyką UE jako samo w sobie sprzeczne z prawem. To pokazuje dualizm problemu i przenikanie się sfery faktycznej i prawnej do ocen źródła i zakresu tzw. kryzysu praworządności w Polsce.

Pierwszy argument ma charakter prawny. Dotyczy bowiem tak wielu wątpliwości co do zgodności z konstytucją ingerencji uchwałą w materię ustawową, że przytoczenie ich wszystkich wymagałoby osobnego opracowania.