Konstytucyjna puszka Pandory

W Polsce otwarta została de facto debata konstytucyjna. Na razie tylko „de facto”, bo sama konstytucja wymaga spełnienia pewnych warunków formalnych dla zainicjowania poprawek konstytucyjnych. Ale coraz więcej wypowiedzi polityków (w tym premiera) i publicystów składa się ponad wszelką wątpliwość na klimat „konstytucjogenny”.

To dobrze: konstytucja obumiera, gdy jest przemilczana, a odżywa, gdy jest dyskutowana, nawet z intencją jej zmiany, a nawet całkowitego zastąpienia nową. Nie zamierzam więc zżymać się nad faktycznym wstawieniem kwestii konstytucji do porządku dziennego debaty publicznej.

Warto jednak zdać sobie sprawę – nawet abstrahując od oceny tych czy innych propozycji zmian, o czym za chwilę – z jednej przynajmniej, nieuchronnej negatywnej konsekwencji: debata nad zmianami obecnej konstytucji odwraca uwagę opinii publicznej od niepełnego jej stosowania. Akcentowanie słabości obecnej konstytucji (co jest oczywistą przesłanką debaty nad jej zmianami) uwalnia władze publiczne od tłumaczenia się z niepełnego jej przestrzegania.

Tymczasem naczelny „problem konstytucyjny” w Polsce nie polega na domniemanych wadach konstytucji z 1997 roku, ale na niewłaściwej praktyce (zwłaszcza w zakresie prawotwórstwa) w oparciu o tę konstytucję. Rozmaite ustawy przyjmowane w ostatnich latach, z których niektóre zostały szczęśliwie odrzucone przez Trybunał Konstytucyjny, ale niektóre czekają jeszcze na egzekucję (np. ustawa o stanach wyjątkowych), stanowiły konstytucyjną aberrację.

Mamy w naszym prawie wiele ustaw lub pojedynczych przepisów, które w moim przekonaniu są niezgodne z konstytucją – choćby przepis o karaniu za lżenie narodu polskiego, niezgodne z wolnością prasy regulacje zniesławienia i znieważenia, i wiele innych – nie miejsce tu na pełny katalog.

„Problem” z naszą konstytucją zatem nie polega przede wszystkim na jej treści, ale na niezgodnej z konstytucją praktyce. Zdaję sobie sprawę z tego, że pogląd ten może być uznany za nierozsądny, zwłaszcza w nowej sytuacji tzw. kohabitacji między rządem a prezydentem. Nie da się ukryć, że ostatnie miesiące, a zwłaszcza ostatnie wybory i perspektywa wyborów prezydenckich w 2010 roku, radykalnie wyostrzyły antagonizm między dwoma największymi partiami politycznymi w Polsce – i że antagonizm ten ogniskuje się m.in. wokół konstytucyjnego uregulowania stosunków między prezydentem a rządem. Czy właśnie dlatego nie należy tych regulacji zmienić?

Na odwrót – to właśnie ze względu na sytuację kohabitacji, jaka ukształtowała się po wyborach 2007 roku, zmiana konstytucji jest szczególnie niewskazana. Jako główną dysfunkcjonalność obecnej konstytucji wskazuje się niejasność w rozgraniczeniu władzy prezydenta i rządu (a w szczególności premiera), zwłaszcza w odniesieniu do spraw zagranicznych (choć nie tylko). To prawda, że demarkacja ta nie jest precyzyjna, choć trzeba zauważyć, że taki brak precyzji wpisany jest immanentnie w samą koncepcję ustroju mieszanego, parlamentarno-prezydenckiego, jaka została przyjęta w RP.

Dyskusja nad ewentualnymi zmianami rozgraniczenia kompetencji prezydenta i premiera musiałaby zatem być wtórna wobec bardziej zasadniczej dyskusji ustrojowej: o tym, czy Polska powinna przejść w kierunku systemu w pełni parlamentarno-gabinetowego czy w pełni prezydenckiego. Wydaje się, że nie ma obecnie warunków do takiej transformacji ustrojowej, a nawet do takiej rzeczowej debaty.

Przede wszystkim dlatego, że wszelkie zmiany obecnej „równowagi” (czy, jak kto woli, nierównowagi) między dwoma konstytucyjnymi ośrodkami władzy nieuchronnie zaostrzą i tak dość dramatyczną polaryzację polityczną w Polsce. Wyniki ostatnich wyborów pokazały, że elektorat obu najważniejszych partii politycznych jest ilościowo dość zbliżony do siebie, a jednocześnie poczucie lojalności sympatyków obu tych partii jest stosunkowo wysokie. Jakiekolwiek zmiany konstytucyjne potraktowane zostaną przez dużą grupę ludzi jako polityczna porażka i jako wykorzystywanie zwycięstwa wyborczego ich rywali do radykalnej zmiany reguł gry.

Debata nad zmianą konstytucji uwalnia władze od tłumaczenia się z niepełnego przestrzegania obecnej ustawy zasadniczej

Jest to zresztą rozumowanie o tyle akademickie, że w obecnej arytmetyce sejmowej nie ma szans na przeprowadzenie jakichkolwiek zmian konstytucyjnych bez współdziałania PO i PiS: żadna z dwóch głównych partii nie jest w stanie osiągnąć wymaganej większości konstytucyjnej 2/3 nawet w połączeniu ze wszystkimi mniejszymi ugrupowaniami, ale przy opozycji ze strony drugiej wielkiej partii.

W tej sytuacji formalne otwarcie debaty konstytucyjnej (zgodnie z art. 235 ust. 1 konstytucji) przez zgłoszenie projektu zmiany przez minimum 1/5 posłów stanowić może tylko operację typu PR, gdyż jest z góry skazane na niepowodzenie. Może jednak stworzyć wrażenie, że obie główne partie (jedna mająca umocowanie w rządzie, druga – w urzędzie prezydenckim) nie widzą możliwości działania bez fundamentalnej zmiany reguł gry i dalej zaostrzyć polaryzację polityczną. Wydaje się, że politycznie jest o wiele bardziej wskazane, by osoby piastujące dwa najwyższe stanowiska w Polsce nauczyły się ze sobą współpracować, nawet jeśli nieuchronnie będzie dochodziło do tarć i napięć, niż zmieniać konstytucyjne zasady ustrojowe.

Otwieranie debaty o zmianach konstytucyjnych jest niewskazane ze względu na efekt lawiny: zmiany konstytucyjne nie dadzą się łatwo zlokalizować i ograniczyć do kilku wybranych przejawów domniemanej dysfunkcjonalności obecnej konstytucji, lecz mogą rozprzestrzenić się także na te obszary konstytucji, które są w pełni zadowalające, a w szczególności w sferze praw i wolności obywatelskich. Te prawa i wolności mogą się stać ofiarą tego, że najwyżsi politycy nie potrafią się stosować do istniejących reguł gry i współpracować ze sobą, bez przesadnego dbania o własne ambicje.

Nie należy bowiem zapominać, że główna partia opozycyjna, czyli PiS, dysponuje własnym projektem nowej polskiej konstytucji zawierającym propozycje silnego wzmocnienia władzy prezydenckiej (prawo do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, kompetencja do powoływania jednej trzeciej Trybunału Konstytucyjnego itp.), ale przede wszystkim wiele niepokojących rozwiązań jeśli chodzi o prawa i wolności obywatelskie. Na przykład projekt PiS pomija zasadę (obecną w dzisiejszej konstytucji, a także w większości współczesnych konstytucji), że nikt nie może być zmuszony do uczestniczenia w praktykach religijnych ani do ujawniania swych poglądów religijnych lub wyznania.

Prawo do wolności sumienia ujęte zostało w sposób całkowicie jednostronny, nieuwzględniający w żaden sposób praw osób niewierzących albo niepragnących ujawniać publicznie swej religii. Z innych pominięć, w porównaniu z obecną konstytucją, zasygnalizować można brak gwarancji służby zastępczej dla tych, którym „przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na odbywanie służby wojskowej” – by zacytować obecną konstytucję.

Jeśli chodzi o instytucje ochrony praw człowieka, to najważniejszym posunięciem byłaby całkowita zmiana modelu ombudsmana: na miejsce rzecznika praw obywatelskich PiS proponuje ustanowić Urząd Pomocy Ofiarom Bezprawia z radykalnie obciętymi uprawnieniami. W szczególności prezes nowego urzędu byłby pozbawiony najważniejszego narzędzia, jakim dysponuje obecnie RPO, a mianowicie prawa do inicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności ustaw przyjętych przez parlament. Obecny RPO przekształciłby się w coś w rodzaju urzędowego pomocnika w konkretnych interwencjach.

PO musi być świadome, że w odpowiedzi na propozycję rozmowy o zmianach konstytucji PiS po prostu wyjmie z szuflady (lub wydrukuje z Internetu) swój oficjalny projekt; politycy PiS już to otwarcie zapowiedzieli. Jeśli więc politycy partii rządzącej chcą poważnie rozmawiać z politykami PiS o konstytucyjnych reformach, których bez głosów PiS nie uda się przeprowadzić, czy są gotowi na jakieś kompromisy i układy akceptujące pewne elementy PiS-owskiego projektu, ważne dla jego autorów? A jeśli nie, to czy warto otwierać tę puszkę Pandory?