System podatkowy trzeba unowocześnić

[b]Od lat słyszymy o reformie podatków, ale dyskusja zazwyczaj ogranicza się do zmian w PIT, a dokładnie tzw. podatku liniowego i jego stawki. Tymczasem o celach polityki podatkowej słychać niewiele.[/b]

[b]Irena Ożóg:[/b] Już w XVII w. Colbert powiedział, że ze sztuką opodatkowania jest jak ze skubaniem gęsi: trzeba tak je skubać, by przy jak najsłabszym syku uzyskać jak najwięcej pierza. W demokracji system podatkowy jest jednym z najważniejszych instrumentów, z jakich władza publiczna może korzystać do realizacji polityki gospodarczej i społecznej, i to zarówno celów globalnych, jak i cząstkowych. I o ile cele globalne od 1989 r. są w najwyższej ogólności definiowane, o tyle cele cząstkowe nie są jasne i ulegają częstym zmianom na potrzeby wyborcze. W zasadzie nie przygotowano dotąd pełnej koncepcji systemu podatkowego. Jedyne, co powstało po 1989 r., to system, który stwarzał warunki do transformacji ustrojowej i gospodarczej. Niestety, polski system podatkowy nie jest systemem nowoczesnym, który odpowiadałby wymogom gospodarki rynkowej XXI w.

[b]Co w takim razie trzeba zmienić?[/b]

Przede wszystkim konieczne jest opracowanie docelowej koncepcji opodatkowania i dopiero wówczas nadanie jej legislacyjnego kształtu. Pragmatyczna część systemu podatkowego wymaga dokonania zasadniczych wyborów. Przede wszystkim konieczne są strategiczne decyzje w sferze polityki budżetowej, co determinuje zapotrzebowanie państwa na środki publiczne. Mam tu na myśli wybór między redukowaniem i ograniczaniem wydatków publicznych albo rozszerzaniem socjalnej funkcji państwa, a w rezultacie obniżaniem lub zwiększaniem ciężarów podatkowych.

Konieczne jest też określenie funkcji podatków. Trzeba przesądzić o tym, czy mają one pełnić głównie funkcję fiskalną czy również funkcje interwencyjne, takie jak np. w obszarze polityki prorodzinnej, ekologicznej itp. W systemie mieszanym trzeba zaś określić relacje między tymi funkcjami.

Wreszcie konieczny jest wybór ze względu na przedmiot opodatkowania. Zdecydować należy bowiem, w jakim stopniu przedmiotem opodatkowania mają być równocześnie poszczególne podatki. A mianowicie te od sprzedaży towarów i usług (swoisty podatek obrotowy), od konsumpcji, od dochodów, od majątku czy podatki celowe (np. coś w rodzaju podatku od środków transportowych, podatki ekologiczne modne na zachodzie Europy, czyli lokalne stanowiące dochód samorządu terytorialnego). Docelowa koncepcja opodatkowania musi również opierać się na wyborze proporcji obciążeń podatkami bezpośrednimi, czyli przede wszystkim podatkiem dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych, a podatkami pośrednimi (VAT i akcyzy), a wreszcie na wyborze systemu podziału dochodów podatkowych między budżet państwa a budżety terenowe i pozabudżetowe fundusze celowe (model algorytmiczny, samorządowe dodatki do podatków państwowych czy odrębne podatki lokalne i państwowe). Rezultatem powyższych wyborów będzie zaś struktura i konstrukcja poszczególnych podatków.

[b]Na czym w takim razie ma polegać wykonawcza część systemu podatkowego?[/b]

Wykonawcza część to nic innego jak tzw. inżynieria podatkowa. Polega ona na wyborze modelu administracji podatkowej, organizacji wymiaru podatków: czy ma to być – tak jak obecnie – samowymiar, którego dokonuje podatnik, czy może jednak zadanie organu podatkowego. To wreszcie odpowiednie preferencje dotyczące modelu poboru podatków z informatyzacją systemu włącznie, struktury i organizacji kontroli oraz egzekucji należności publicznych. Nie można też zapominać o tym, co nie jest przyjemne – a mianowicie o systemie kar za wykroczenia i przestępstwa skarbowe.

[b]Dużo tych wyborów, aby stworzyć system podatkowy na miarę naszych potrzeb. Czy faktycznie musimy ich dokonywać?[/b]

Niestety, tak. Nie uciekniemy przed nimi, jeśli chcemy przeprowadzić zapowiadaną przez polityków głęboką reformę finansów publicznych. Dokonanie właściwych wyborów istotne jest również z punktu widzenia racjonalności ekonomicznej systemu podatkowego jako narzędzia służącego realizacji polityki gospodarczej i – a może przede wszystkim – ze względu na uzyskanie akceptacji społecznej dla proponowanych rozwiązań. Wiadomo przecież, że nie ma dobrych podatków. Są tylko mniej lub bardziej złe.

Dokonanie tych wyborów jest ważne także dlatego, że to one przesądzają o kształcie legislacyjnym systemu podatkowego. A ten powinien spełniać nie tylko wymogi konstytucyjne, ale i wymogi techniki prawodawczej, o tych związanych z dostosowaniem naszego prawa do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej nie wspominając. No i oczywiście te wybory nie mogą pozostać w sferze teoretycznej.

[b]Skoro podatki są złe, to jak wybrać mniejsze zło?[/b]

Na tak postawione pytanie trudno odpowiedzieć, bo najpierw trzeba sprecyzować, co rozumie się przez reformę. W ostatnich latach bowiem nadużywano tego pojęcia, określając mianem reformy działania doraźne. Reforma systemu podatkowego to działania długookresowe, które nie mogą kończyć się wraz z upływem jednej kadencji parlamentu. Długofalowe działania nie wykluczają doraźnych zmian obecnych rozwiązań prawnych, ponieważ polski system podatkowy niestety nie jest przyjazny przedsiębiorcom. Wśród tych doraźnych posunięć zasadnicze znaczenie, moim zdaniem, ma wprowadzenie zmian w podatku od towarów i usług, choćby po to, abyśmy nie przegrali konkurencji, i to nie tylko z naszymi sąsiadami, ale i wszystkimi krajami Unii Europejskiej. Z kolei w tej warstwie administracyjnej konieczne jest raczej opracowanie nowej ordynacji podatkowej.

[b]Zupełnie nowej?[/b]

Tak, zupełnie nowej ustawy, która nie dość, że byłaby dostosowana do nowych realiów gospodarczych, to jeszcze wyeliminowałaby wiele biurokratycznych ograniczeń dla biznesu. Z zachowaniem jednak instrumentów zabezpieczających interesy fiskusa. Prawo podatkowe jest gałęzią prawa administracyjnego, w którym nie ma równości stron w relacjach urząd skarbowy – podatnik, ale ta nierówność nie może być aż tak rażąca, jak to jest dzisiaj.

[b]Jakie jeszcze zmiany doraźne są pani zdaniem konieczne?[/b]

Prawo podatkowe to nie tylko konkretny przepis, ale także sposób jego stosowania. Dobrze wykształcony, opłacony i „oprzyrządowany” (mam na myśli komputery, programy, infrastrukturę) urzędnik podatkowy nie może się bać podejmować racjonalnych decyzji, korzystnych dla biznesu, aby nie być pomówionym o działania korupcyjne. Działania urzędników powinny być jawne. To jest najlepsza kontrola – kontrola społeczna. Niestety w ostatnim czasie nastąpiło znaczące pogorszenie się relacji urząd – podatnik, ze szkodą dla fiskusa również. Z mojej praktyki wynika, że w postępowaniach podatkowych i w dokonywaniu interpretacji prawa podatkowego urzędnicy często podejmują decyzje niekorzystne dla podatnika, nierzadko także z pełną świadomością ich wadliwości. Dopiero sądy zmieniają te rozstrzygnięcia. Skutki takiego postępowania są kosztowne zarówno dla biznesu, jak i samego fiskusa, a w rezultacie dla nas wszystkich. Konkludując – doraźnie zmiany są konieczne, a w dłuższej perspektywie czasowej niezbędna jest prawdziwa reforma.

[b]Jej przeprowadzenie za jednej kadencji Sejmu i jednego rządu może być trudne, a z kolei pozostawianie jej w spadku następcom – ryzykowne. Czy w takim razie reforma jest w ogóle możliwa?[/b]

Oczywiście. Wymaga to jednak przedłożenia interesu państwa ponad partykularne interesy polityczne partii rządzących. Nie jestem politykiem, dlatego łatwo mi tak twierdzić. Wydaje się jednak, że możliwe jest w dłuższym okresie pogodzenie tych interesów, gdyby rządzący zawarli pakt społeczny w tym zakresie i przestrzegali uzgodnionych reguł gry.

[b]Ostatnio zwraca się uwagę na konieczność poprawy procesu legislacyjnego. Jak zrealizować ten postulat w praktyce?[/b]

Podzielam ten pogląd. Mamy przepisy, które uniemożliwiają różnego rodzaju ingerencje w proces stanowienia prawa, w tym także podatkowego, ale niestety nie są one respektowane nawet przez tych, którzy jest ustanowili. Na przykład do regulaminu Sejmu wprowadzono wymóg podawania skutków finansowych projektów ustaw kierowanych do laski marszałkowskiej. I to skutków poważnie wyliczonych, ze wskazaniem źródeł finansowania. Tymczasem nagminnie nie przestrzega się tego przepisu. Innym przykładem jest wymóg oceny zgodności projektowanych przepisów prawa z całym systemem prawa, co też niestety nie jest realizowane, a tu już łatwo o bałagan. Doskonałą ilustracją tego może być chociażby różnorodność definicji przedsiębiorcy i działalności gospodarczej – co ustawa, to inne sformułowanie, a przykłady można mnożyć. Tu także jest wiele do zrobienia.

[b]Jeszcze kilka lat temu był pomysł przyznania rządowi prawa wycofania projektu na każdym etapie prac, jeśli parlament wypaczy zawartą w nim koncepcję.[/b]