Co myśli polski rząd o kryzysie w Europie

Sekwencja wydarzeń dyktowanych przez trwający od 2008 roku globalny kryzys była i jest nadal nie do odgadnięcia. Pomimo tego widać już, że zarysowuje się pewien konsens co do nowego kształtu polityki gospodarczej nastawionej na długookresową równowagę makroekonomiczną.

Są tam wszystkie zmiany niezbędne dla dopasowania możliwości finansowych państw do nieodwracalnych zmian demograficznych, w tym głównie do starzenia się społeczeństw. Jest tam twardy postulat oszczędności i szybkiego bilansowania budżetów, co wraz z inwestycjami prowadzić ma do wzrostu konkurencyjności. Są tam pierwsze zapowiedzi zmian traktatowych w Europie uzupełniających unię monetarną o niezbędny element koordynacji polityk fiskalnych. Jest wreszcie propozycja rezygnacji z kolejnej porcji suwerenności, bo wgląd w rządowe plany budżetowe jeszcze przed lokalnymi parlamentarzystami mieliby teraz uzyskać przedstawiciele KE. Komisja mogłaby też monitorować na bieżąco wskaźniki makroekonomiczne w krajach członkowskich, nawet gdyby nie była o to proszona przez poszczególne rządy.

Konsens berliński

Zestaw proponowanych środków nieco ironicznie nazywany jest już w wielu europejskich stolicach „konsensem berlińskim". Ironia polega przy tym nie tylko na wskazaniu w nazwie głównego orędownika zmian dyscyplinujących finanse publiczne. Chodzi o uszczypliwe nawiązanie do „konsensu waszyngtońskiego", czyli paradygmatu obowiązującego przez blisko dwie dekady, liberalizującego głównie przepływy kapitałowe w skali globalnej i prowadzącego do szybkiego rozwoju rynku finansowego. Dramatyczny odwrót od „konsensu waszyngtońskiego" ze strony organizacji międzynarodowych latami aktywnie go propagujących, jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy, nastąpił praktycznie dopiero po wybuchu obecnego kryzysu.

„Konsens berliński" jest kontestowany już w zarodku. Przy czym nie chodzi o sam kierunek na odpowiedzialną politykę fiskalną, bo to jest poza dyskusją. Chodzi raczej o to, że między wezwaniem do cięcia deficytów a postulatem wejścia na ścieżkę zrównoważonego wzrostu gospodarczego zachodzi na krótką metę – co oczywiste – fundamentalna sprzeczność. Jak ciąć i ile, żeby nie doprowadzić do tak głębokiej recesji, która uniemożliwi osiągnięcie zakładanych w programach konwergencji wskaźników fiskalnych, a tym samym wystawi kraje na ryzyko kolejnej przeceny aktywów ze strony rynku finansowego. Trudno też nie zauważyć, że ta część „konsensu berlińskiego", która mówi o redukcji deficytów, dotyczy nie wszystkich, bo na przykład w Niemczech ten deficyt w tym roku wzrośnie. Ekonomiści wiedzą, dlaczego Niemcy mogą sobie na coś takiego pozwolić. Po prostu solidnie na to zapracowali, reformując rynek pracy i zwiększając konkurencyjność od 2004 roku. Ekonomiści to wiedzą. Ale czy rozumieją to ludzie na ulicach w Madrycie czy Atenach?

Jak uporać się z protestami i niezadowoleniem społecznym towarzyszącymi cięciu wydatków i podwyżkom podatków, skoro – jak w przypadku Grecji w tym roku – obniżą one średni dochód rozporządzalny rodziny o 17 proc., a PKB na głowę o 11 proc.? Dlatego właśnie demokratycznie wybrane rządy padają w kolejnych krajach ogarniętych kryzysem. W ich miejsce do wykonania brudnej roboty, do wdrożenia niepopularnych przedsięwzięć uszczuplających bądź odbierających wiele zwyczajowo akceptowanych przywilejów socjalnych powoływane są rządy przejściowe. Technokraci bez mandatu potwierdzonego w wyborach wprowadzać mają w życie to, czego nie potrafili lub nie chcieli zrobić wybrani politycy. Demokracja w wysoko rozwiniętych krajach Europy słabo coś sobie radzi z zarządzaniem tak rozległym kryzysem.

I wreszcie rzecz najważniejsza. Otóż, „konsens berliński" nie jest w stanie przerwać spirali kryzysu w Europie. Jest zdaniem krytyków niewystarczający, ponieważ wyklucza osadzenie Europejskiego Banku Centralnego na wzór amerykańskiego Fedu czy brytyjskiego Bank of England w roli instytucji ostatniego pożyczkodawcy dla niewypłacalnych dłużników.

Najgorętszy kartofel na świecie

Wokół tej kwestii skupia się dziś najostrzejsza dyskusja polityczno-ekonomiczna w Europie. A precyzyjniej: jest to pełna pretensji, manewrów i podchodów przepychanka między Niemcami i Francją. Niemcy zdają się wyraźnie odróżniać kwestie płynności w systemie finansowym od zagadnienia niewypłacalności rządów. Francuzi mają z tym rozróżnieniem kłopot. Dla nich nie czas na takie subtelności, kiedy wszystko dokoła, łącznie z ich najwyższym ratingiem 3A, chwieje się i trzeszczy w posadach.

Niemcy nie mają większych problemów z zaakceptowaniem faktu, że w warunkach rynkowych turbulencji to właśnie EBC zapewnia instytucjom finansowym odpowiednią płynność. Nawet jeśli wymaga to sięgnięcia po niestandardowe instrumenty. Niemcy twierdzą jednak, że nawet tak nadzwyczajne jak teraz okoliczności nie uzasadniają finansowania zagrożonych niewypłacalnością rządów przez EBC. Powołują się przy tym, podobnie zresztą jak i sam Europejski Bank Centralny, na obowiązujące zapisy traktatowe. Jeśli wzrost rynkowych stóp procentowych jest tak duży, że uniemożliwia samodzielne finansowanie potrzeb pożyczkowych, to duże zakupy na rynku wtórnym, dokonywane przez EBC i od biedy tolerowane w świetle zapisów traktatowych, stają się faktycznie jedynym źródłem finansowania zobowiązań rządowych.

Amerykanie mają to w nosie. Anglicy też. Francuzi chcieliby mieć. Dlaczego Europejski Bank Centralny, wspierany przez Niemcy i małe kraje północnej Europy, w sytuacji tak poważnego kryzysu, który stopniowo z kryzysu zaufania zaczyna się przekształcać w realny kryzys niewypłacalności dla kolejnych krajów strefy euro, tkwi twardo i nieugięcie w okopach fundamentalizmu? Dlaczego nie chce bez oporu przyjąć na siebie roli pożyczkodawcy ostatniej instancji? Dlaczego nie chce uratować Europy? Czy bezprecedensowa nieudana aukcja niemieckich obligacji nie jest ostatnim alarmowym dzwonkiem? Takie pytania coraz głośniej słychać w wielu stolicach.

Nietrudno zrozumieć, dlaczego tak ciężko o porozumienie na gruncie dyskusji o tym, czy ceną za ratowanie strefy euro może być łamanie zasad i pogwałcenie prawa. Zresztą część z tych, którzy postulują bardziej elastyczne podejście do roli EBC w przezwyciężaniu kryzysu, zdaje sobie sprawę z potrzeby poszukiwania kompromisu. Stąd zapewne biorą się „kompromisowe" propozycje, że wystarczy, by EBC limitował maksymalną wysokość rynkowych stóp procentowych od obligacji bądź by kontrolował maksymalną dopuszczalną szerokość spreadów między obligacjami różnych krajów w strefie euro. Wszystkie te „kompromisowe" propozycje nie mają jednak moim zdaniem większego znaczenia, skoro tak czy inaczej to EBC wyznaczać ma ceny na rynku długu, czyli zapewniać rządom finansowanie po nierynkowych cenach.

Potencjalnie pewnym formalnym wybiegiem może być ostatecznie i takie rozwiązanie, kiedy to EBC – pozostając w zgodzie ze statutem, który zezwala mu pożyczać i brać pożyczki od instytucji międzynarodowych – „pożycza" pieniądze Międzynarodowemu Funduszowi Walutowemu, który z kolei w ramach programów pomocowych, na przykład znowelizowanego programu Precautionary Liquidity Line (PLL), pożycza pieniądze zagrożonym krajom strefy euro.

Innych szans upatrywać można w odgrzanej ostatnio przez Komisję Europejską, choć chłodno przyjętej w Berlinie, koncepcji euroobligacji. Miałyby one mieć dwa kolory: czerwone – gwarantowane przez wszystkich członków strefy euro, dla długu nieprzekraczającego 60 proc. PKB, i niebieskie – emitowane już samodzielnie przez kraje z długiem wyższym niż 60 proc. PKB. Te pierwsze byłyby pewne i droższe; te drugie – z większym ryzykiem – już odpowiednio tańsze. Koszt finansowania i dostęp do rynku byłyby wedle zwolenników tej koncepcji najlepszą motywacją dla trzymania długu publicznego w ryzach.

EBC stał dotąd na stanowisku, że przywrócenie wiarygodności poszczególnych państw, od czego zależy cena pozyskiwania pieniądza na rynku, nie leży w jego kompetencjach, bo jest to sprawa rządów. Nie uchylał się przy tym od zapewniania bankom, odciętym od rynkowego finansowania, nieograniczonej płynności. Przyjmował bez oporu jako zabezpieczenie własnych pożyczek aktywa coraz bardziej wątpliwej jakości. EBC wskazywał przy tym, że jego „tymczasowe" funkcje ograniczonych interwencji na rynku obligacji mógłby wziąć na siebie Europejski Fundusz Stabilności Finansowej (EFSF) lub mający go zastąpić w połowie 2013 roku stały Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM).

Jak jednak dobrze wiemy, EFSF nie został odpowiednio wyposażony do odgrywania tej roli. Dyskusja nad modelem przekształcenia EFSF i jego kontynuacji w postaci ESM daleka jest wciąż od konkluzji. Niemcy niechętni są idei przekształcenia funduszu w bank i z oporami przystają na pomysł funduszu gwarancyjnego, który miałby ubezpieczać do 20 proc. nowego długu emitowanego przez zagrożone niewypłacalnością kraje, bo to też obciąża ich podatnika. Wszyscy z entuzjazmem odnoszą się za to do pomysłu wciągnięcia pozaeuropejskich inwestorów prywatnych lub zinstytucjonalizowanych do programu finansującego sanację strefy euro.

Są tu rozważane różne opcje: od typu light, czyli czegoś na wzór japońskiego administrative account, subfunduszu stworzonego w Międzynarodowym Funduszu Walutowym na finansowanie pomocy technicznej dla Azji, byłoby to więc coś w rodzaju rachunku bieżącego w banku; poprzez opcję pośrednią, czyli klasyczny trust fund lub SPV zbierający donację i elastycznie je wykorzystujący, również – na przykład – na skup obligacji rządowych na rynku; po opcję heavy, czyli specjalny fundusz dla strefy euro zarządzany przez MFW.

Każda z rozważanych opcji ma swoje plusy i minusy. Każda też łączy się z innymi konsekwencjami. Ale o każdej powiedzieć można jedno: potrzebne będą dla jej wdrożenia pieniądze. Ich pozyskanie na zewnątrz nie tylko może potrwać, ale też może się łączyć z koniecznością wielu koncesji udzielonych donatorom. Czy europejscy politycy czy europejscy podatnicy są na to gotowi? Obawiam się, że nie.

Brak pieniędzy na ratowanie strefy euro nie jest przy tym jedynym kłopotem funduszu. Dodatkowym jest to, że już teraz dla sfinansowania programów pomocowych dla Irlandii, Hiszpanii i Grecji pozyskuje on pieniądze na rynku coraz drożej, a spready wobec niemieckich obligacji przy kolejnych emisjach stają się coraz szersze. Znaczy to, że instytucja, której głównym zadaniem miało być przywracanie zaufania na rynku finansowym, sama cieszy się na tym rynku coraz mniejszym zaufaniem. I to zanim na dobre wystartowała. Jest się nad czym zastanawiać.

Obraz przyszłej pokryzysowej Europy jest wciąż jeszcze bardzo mglisty. Ale dyskusja jest bardzo żywa. I sporo w niej rozsądnych propozycji. Widać wyraźnie, że największy powojenny kryzys zmieni starą Europę nie do poznania. Będzie mocniejsza. O ile przetrwa.

Przejrzała Polska

Jak na tle tego, co dzieje się teraz w Europie, wygląda Polska wchodząca w piąty rok, drugiej już z rzędu kadencji rządów tej samej koalicji? W sprawach bieżących, w kwestii „mainstreamowej" polityki gospodarczej, wyglądamy nieźle. Zapowiadamy to samo, co zapowiadają teraz na wyprzódki wszyscy. Słowem: „konsens berliński" w całej krasie, choć z lokalnym kolorytem. I za to nas lubią. Za to chwalą.

Wszystkie propozycje przedstawione przez premiera w exposé miały bezpośredni związek z sytuacją finansów publicznych. Trudno, by było inaczej w sytuacji pęczniejącego kryzysu zadłużeniowego w Europie. Zapowiadane przedsięwzięcia, nakierowane na redukcję deficytu i długu publicznego, podzielić można na krótko- i długookresowe. Większość propozycji wymagać będzie zmian ustawowych oraz przejścia przez pełen proces uzgodnień z partnerami społecznym, a później przez cykl legislacyjny w parlamencie. To sprawia, że wbrew pewnie wielu oczekiwaniom agencje ratingowe nie padły przed nimi natychmiast na kolana. Poczekamy, zobaczymy – zdają się mówić inwestorzy. Ich powściągliwa aprobata ma uzasadnienie. Przedsięwzięć przynoszących korzystne skutki dla finansów publicznych już w przyszłym roku nie jest zbyt wiele. Prawdę powiedziawszy – tyle co na lekarstwo.

Mamy bowiem zapowiedź podwyżki składki rentowej o 2 pkt proc. po stronie pracodawców. Wprowadzona w połowie przyszłego roku pozwoliłaby zmniejszyć deficyt funduszu rentowego o 6 – 7 mld PLN. W sytuacji nadzwyczajnej, a z taką mamy bez wątpienia do czynienia, propozycję tę ocenić wypada pozytywnie. Alternatywnym wkładem pracodawców w ponoszenie kosztów kryzysu musiałyby być podwyżki podatków. Mamy też ponadto wyższą akcyzę na paliwa i tytoń. Urealnienie opłat eksploatacyjnych dla wydobycia miedzi, srebra, gazu łupkowego. Dochód dla budżetu z tego tytułu jest naturalnie zmienny, zależny od cen rynkowych. W dzisiejszych warunkach dałoby to do 2 – 3 mld PLN rocznie.

Wiemy też, że rząd liczyć może na sutą wpłatę z zysku NBP. I to w zasadzie tyle, jeśli chodzi o 2012 rok. W sumie uzbierałoby się tego tyle, by uzupełnić ubytek w dochodach z tytułu wolniejszego od zakładanego wcześniej przez rząd 4-proc. tempa wzrostu gospodarczego.

Według moich szacunków nie pozwala to jednak spokojnie przy 2-proc. wzroście myśleć o bezpiecznym odejściu od progu 55 proc. długu w relacji do PKB ani też nie gwarantuje zejścia z deficytem sektora finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB. Wciąż trochę tu brakuje, bo jakieś 0,6 – 0,8 proc. PKB.

Wszystkie zapowiadane zmiany podatkowe i te dotyczące ulg i odpisów – z tego, co można zrozumieć – obowiązywać by miały dopiero od 2013 roku. Dotyczy to adresowanych ulg prorodzinnych, wprowadzenia kryterium dochodowego w wysokości 85 tys. PLN dochodu przy zasiłkach rodzinnych i becikowym, uzależnienia ulgi prorodzinnej od liczby dzieci. Przy czym trzeba wyraźnie powiedzieć, że z punktu widzenia budżetu będzie to miało niewielki rezultat pozytywny. Ale lepsze adresowanie pomocy społecznej trzeba pochwalić.

Ograniczenie przy kosztach uzysku dla twórców, gdzie dochody opodatkowane na zasadach ogólnych zaczynałyby się po przekroczeniu progu 85 tys. PLN dochodu, przyniosłyby budżetowi ok. 1 mld PLN. Likwidacja ulgi internetowej to ok. 600 mln rocznie. Odejście od indeksacji cenowo-płacowej przy świadczeniach emerytalno-rentowych i zastąpienie jej indeksacją kwotową niesie za sobą trudne do oszacowania skutki budżetowe, ale są one z pewnością korzystne. Nowy system waloryzacji byłby mniej rozrzutny niż dziś, ale wskazany byłby powrót do indeksacji wyłącznie cenowej, co pozwoliłoby zachować realną wartość świadczeń oraz uspójnić system waloryzacji składek zapisywanych na indywidualnych kontach w I filarze.

Wszystkie przedsięwzięcia o charakterze systemowym zapowiadane przez premiera poprawiają sytuację finansów publicznych w długim horyzoncie czasowym (podniesienie i zrównanie do 67 lat wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn; przejściowy system płatności składek zdrowotnych przez rolników i model docelowy z opodatkowaniem PIT; ograniczenia w preferencyjnych systemach emerytalnych dla wojska, policji, rolników, sędziów, księży, górników). Nie znaczy to, że chwaląc intencje, oceniać trzeba te propozycje bezkrytycznie.

Zapowiadane rozwiązania mają bowiem charakter umiarkowany, zgodnie ze strategią małych kroków preferowaną przez triumwirat Tusk – Rostowski – Bielecki. Warianty bardziej radykalne (szybsze dochodzenie do wyższego wieku emerytalnego, więcej włączeń uprzywilejowanych grup społecznych do powszechnego systemu podatkowego i emerytalnego) zostały przez premiera odrzucone już na początku społecznych negocjacji. Szkoda.

Nawet jednak przy tych dość łagodnych i powolnych zmianach oszczędności dla budżetu do roku 2015 szacować można na kilka miliardów rocznie, a po roku 2020 już nawet na 15 miliardów rocznie. Co jednak równie ważne, zmiany w systemie transferów socjalnych i świadczeń emerytalnych idą w kierunku podpowiadanym przez ekspertów od lat. Uspójniają, uszczelniają i ujednolicają system. Wskazane by było, żeby zmiany ustawowe z odległymi terminami wejścia w życie (ubezpieczenia zdrowotne rolników, zmiany PIT dla rolników, likwidacja KRUS, zmiany emerytalne itp.) zostały uchwalone już teraz. Mocniej uwiarygodniłoby to propozycje rządowe.

Kłopotliwe milczenie i popisy indywidualne

Gorzej mają się sprawy z poznaniem stanowiska polskiego rządu w kwestiach, którymi żyje dziś Europa. A nieliczne wypowiedzi poszczególnych ministrów, szczególnie szefa resortu finansów, na temat oczekiwanego postępowania Europejskiego Banku Centralnego, czy też nasza opinia o proponowanych euroobligacjach wprawiać muszą obserwatora w konfuzję.