Krzysztof Uczkiewicz: samorządowcy w Polsce nie odpowiadają kryteriom Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego

W prowadzony w 1990 r. model samorządu terytorialnego nader szybko okazał się pomyłką ustrojową, do której nikt jednak nie chce się przyznać.

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie o samorządzie gminnym) dokonała w istocie anarchizującego przewrotu w ustroju państwa. Zniesiony został system jednolitej władzy państwowej, a w jego miejsce wprowadzono swoisty dualizm władzy. Odtąd kompetencje władcze w zakresie administracji publicznej zostały podzielone – i rozdzielone – między rząd i jego agendy oraz organy samorządu terytorialnego.

Ustawa z 8 marca 1990 r. przyjęta została z rażącym naruszeniem obowiązującej ustawy zasadniczej, jest więc nielegalna. W tym czasie pozostawały jeszcze w mocy przepisy rozdziału 6 konstytucji z 1952 r. o terenowych organach władzy państwowej i radach narodowych. Nowa ustawa ostentacyjnie ignorowała ten stan prawny wprowadzając nowy nieznany konstytucji system władz lokalnych. Co prawda w tym samym dniu Sejm uchwalił ustawę o zmianie Konstytucji RP, przewidującą zastąpienie systemu rad narodowych samorządem terytorialnym, jednakże ustawa ta weszła w życie dopiero 19 marca 1990 r., nie mogła zatem służyć za podstawę prawną omawianej ustawy gminnej w dacie jej uchwalenia.

Z perspektywy lat widać wyraźnie, iż wprowadzenie systemu samorządu terytorialnego służyć miało w tamtym szczególnym czasie uwolnieniu władzy centralnej od ciężaru administrowania całym krajem. Nowe, zrodzone w aurze okrągłostołowej ugody „siły polityczne" dopiero rozpoczęły konsumowanie sukcesu wyborczego i zajęte były wówczas głównie same sobą. Nie miały też one zaplecza kadrowego, które mogłoby po ich szyldem ubiegać się o władzę w tzw. terenie, a nikomu nie starczało odwagi, by się do tego przyznać, zwłaszcza przed społeczeństwem. Postawiono zatem gminy same sobie, pozwalając na oddolne inicjatywy wyborcze oraz na dzikie kreowanie lokalnych elit władzy, przy zachowaniu jako nienaruszalnych zasad izolacji sfer administracji rządowej i samorządowej oraz izolacji działalności samorządowej od działalności politycznej na szczeblu krajowym. Od wprowadzenia ustawy gminnej członek organu samorządu nie może być jednocześnie posłem lub senatorem, nie może też pełnić funkcji kierowniczej w administracji niesamorządowej.

Organom wykonawczym samorządu terytorialnego, którymi z początku były kolegialne zarządy gmin, jak również jednoosobowo wójtom, burmistrzom i prezydentom miast prawo przyznało obszerne uprawnienia w zakresie sprawowania administracji publicznej. Wytworzył się w ten sposób osobliwy model dwóch administracji na szczeblu lokalnym, istniejących obok siebie i niezależnie od siebie. Widać państwo stać było, nawet w tamtych niepewnych warunkach, na posiadanie nie jednego, lecz dwu – w końcu kosztownych – systemów administracji publicznej. Wprowadzony model szybko został okrzyknięty wielkim sukcesem organizacyjnym i koncepcyjnym, który miał, a jakże, wielu ojców.

Wkrótce okazało się, iż zaprogramowane w ustawie odizolowanie samorządu terytorialnego od świata przyniosło nieprzewidziane przez stołecznych prawodawców skutki. Rozdarte grupowymi i lokalnymi interesami gremia samorządowe nader często nie były w stanie wyłonić z siebie kolegialnych organów wykonawczych.

W końcu w stolicy znaleziono i na to sposób. Ustawą z 20 czerwca 2002 r. w sprawie bezpośrednich wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta Sejm narzucił społecznościom lokalnym przymus wybierania jednoosobowego organu wykonawczego gminy, z pominięciem woli oraz roli wybranych przez elektorat przedstawicieli – radnych. Odtąd mamy do czynienia z dominacją organów wykonawczych gmin nad ich organami stanowiącymi, czyli radami. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obecnie praktycznie całkowicie niezależny od organu stanowiącego gminy, gdyż jego mandat pochodzi z wyboru bezpośredniego. Dość powiedzieć, iż obecnie jedynym aktywnym środkiem kontroli rady gminy nad organem wykonawczym jest możliwość zarządzenia referendum w sprawie jego odwołania.

Negatywne skutki samowoli jednoosobowych organów wykonawczych są widoczne na wszystkich polach działania samorządu. Wystarczy tu wspomnieć przykładowo o chronicznym zadłużeniu gmin, hołubionym przez władzę chaosie w planowaniu przestrzennym, dyktaturze kadrowej w gminach, patologii nielegalnego składowania – a także importowania – odpadów czy nikczemnej manipulacji przy kreowaniu sztucznego elektoratu dla ułatwienia reelekcji. Samowładztwo i patologia – to w istocie jedno.

W 1993 r. Polska ratyfikowała Europejską kartę samorządu lokalnego z 15 października 1985 r., deklarując, iż będzie ona „niezmiennie zachowywana". Przywołana wyżej ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z 2002 r. otwarcie naigrywa się z tej deklaracji. W myśl art. 3 ust. 2 karty prawo zbiorowe z niej wynikające „jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach tajnych, równych bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi".

Karta przewiduje, iż samorząd terytorialny prawowany jest przez gremia przedstawicielskie, w których dyspozycji pozostają odpowiedzialne przed nimi organy wykonawcze. Jak zostało wykazane wyżej, ani rady gmin, ani wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie odpowiadają jej kryteriom, wskutek czego nie można ich w ogóle uznać za organy samorządu w rozumieniu tego aktu prawa międzynarodowego.

Nadszedł czas na sumienne rozliczenie dorobku i strat wywołanych funkcjonowaniem samorządu terytorialnego w obecnym, z założenia przecież tymczasowym, kształcie. Konieczna jest odpowiedzialna debata o rozwiązaniach alternatywnych, a w tym – nawet o powrocie do systemu jednolitej władzy państwowej. Moim zdaniem należy dążyć do takiego modelu ustrojowego, w którym rada samorządu terytorialnego i Sejm cieszyć się będą taką samą powagą organu prawodawczego i kontrolnego w tej jednej i wielopoziomowej wspólnocie lokalnej, jaką jest Rzeczpospolita. Aby tak się jednak stało, trzeba wymusić drogą stosownych ustaw, aby siły polityczne skupiające się dotąd na walce o władzę w kraju przyjęły na siebie odpowiedni do uzyskanego poparcia elektoratu udział w odpowiedzialności, także za sprawy lokalne, nawet na najniższych szczeblach samorządu.