Adam Habuda: Wstęp do lasu w czasie epidemii

Prawo obywatela wstępu do lasu

Las stanowi element środowiska przyrodniczego. Korzystanie z zasobów środowiska jest niezbędne dla codziennej egzystencji człowieka, aczkolwiek w różnym stopniu i na rozmaitych podstawach prawnych. Prawo ludności dostępu do lasów Skarbu Państwa wynika z ustawodawstwa zwykłego, a zwłaszcza z art. 26 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach: lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności. Ograniczenia tego prawa przybierają prawną postać stałego bądź okresowego zakazu wstępu do lasu. Stały zakaz wstępu do lasu dotyczy upraw leśnych do 4 metrów wysokości, powierzchni doświadczalnych i drzewostanów nasiennych, ostoi zwierząt, źródlisk rzek i potoków oraz obszarów zagrożonych erozją. Okresowy zakaz wstępu do lasu wprowadza się, gdy nastąpiło zniszczenie albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego, występuje duże zagrożenie pożarowe, wykonywane są zabiegi gospodarcze związane z ochroną, hodowlą lub pozyskaniem drewna. Zakaz wstępu do lasu wprowadza właściwy miejscowo nadleśniczy. Prywatny właściciel lasu może po prostu zakazać wstępu do swojego lasu, stosując odpowiednią tablicę i nie musi podawać żadnego uzasadnienia. Prawo dostępu do lasu nie jest prawem gwarantowanym Konstytucją. Nie ma więc wątpliwości, że może ono być ograniczone. Przyczyny mogą być rozmaite, podyktowane sytuacją faktyczną związaną z realizacją określonych zadań państwa. Aktualną ilustracją będzie art. 68 ust. 4 Konstytucji, według którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych.

Dostęp do lasu w świetle regulacji prawnych związanych z epidemią COVID 19

Ramy prawne dla zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych wyznacza ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi. Określa ona m. in. zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych w celu unieszkodliwiania źródeł zakażenia czy przecięcia dróg szerzenia się epidemii, obowiązki w tym zakresie osób przebywających na terytorium RP. Ustawa wskazanym organom daje kompetencję do wydawania aktów prawnych pozwalających na walkę z epidemią. W szczególności przywołam art. 46a dotyczący sytuacji, w której stan epidemii przekracza możliwości administracji lokalnej; wtedy Rada Ministrów może wydać rozporządzenie wskazując zagrożony obszar, i wskazując w tym rozporządzeniu na przykład czasowe ograniczenie korzystania z terenów (art. 46b pkt 8), zakaz przebywania w określonych miejscach, obiektach, obszarach (art. 46b pkt 10). Sprawdźmy w jaki sposób Rada Ministrów skorzystała z tej kompetencji – a dotychczas (według stanu na 13.04. 2020 r.) zrobiła to dwukrotnie: najpierw w drodze rozporządzenia z 31 marca 2020 r., a następnie w drodze rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r., które zastąpiło poprzedni akt.

Czytaj także:

Koronawirus: czy mandaty za spacer po lesie są legalne

Zakaz wstępu do lasu do 10 kwietnia 2020 r.

Rada Ministrów, 31 marca 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Istotne z naszej perspektywy jest: 1) wprowadzenie w §5 zakazu przemieszczania się osób, 2) wprowadzenie w §17 zakazu korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Czy to w ogóle jest podstawa prawna dla ograniczenia czy zakazania wstępu do lasu? Wnioski są tak jasne, że szkoda poświęcać im wiele miejsca. Zaznaczę tylko, że las w znaczeniu prawnym to zupełnie co innego niż teren zieleni (a więc zakaz lasu nie dotyczy). Ponadto Rada Ministrów ma kompetencję ustawową do ograniczenia korzystania z danego terenu czy zakazania przebywania na określonych obszarach – i pod takie pojęcie las można podciągnąć. Jednak Rada Ministrów takiej regulacji w akcie z 31 marca 2020 r. nie wprowadziła. Tym samym w okresie od 31 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. mieliśmy do czynienia z wyimaginowanym zakazem wstępu do lasu; w sferze prawnej zakaz taki nie istniał. Rada Ministrów z pewnością chciała wprowadzić zakaz wstępu do lasu, jednak zrobiła to tak nieudolnie, że zmusiła organy administracji leśnej do zupełnie karkołomnych i nieudolnych prób dostosowania się do wypowiedzi, w tym medialnych, członków rządu.

Zakaz wstępu do lasu od 10 kwietnia 2020 r.

10 kwietnia 2020 r. ukazało się kolejne rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Znalazł się w nim, w §16 ust. 1 pkt 2, przepis o następującej treści: do dnia 19 kwietnia zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne terenów leśnych, w szczególności: parkingów leśnych, miejsc postoju pojazdów, miejsc edukacji leśnej, miejsc małej infrastruktury leśnej i miejsc biwakowania. Brak wątpliwości, że Rada Ministrów chciała normatywnie „urealnić" zakaz, który dotychczas był, nazwijmy rzecz po imieniu, jedynie wydmuszką i problemem dla organów i instytucji, które miałyby go egzekwować.

Las ma legalną definicję w ustawie z dnia 28 marca 1991 r. o lasach. Przepisy ustawy o lasach ani żadnego innego aktu prawnego z zakresu leśnictwa nie posługują się pojęciem terenu leśnego. Co do zasady można zatem założyć, że jeżeli przepis prawny zakazuje obywatelowi wstępu do lasu, to da się z pojęć ustawowych wyczytać, na jaki obszar nie należy wstępować. Jeśli jednak przepis stanowi o terenie leśnym, to jest to pojęcie nieznane dotychczasowemu ustawodawstwu z zakresu leśnictwa. Spróbujmy poszukać wskazówek w dalszym brzmieniu przepisu, tam, gdzie prawodawca ukierunkowuje adresatów podając przykłady. W naszej sytuacji, według §16 rozporządzenia RM, są to parkingi leśne, miejsca postoju pojazdów, miejsca edukacji leśnej, miejsca małej infrastruktury leśnej i miejsca biwakowania. Każde z wymienionych miejsc może znajdować się w lesie. Parking leśny z mocy prawa mieści się w definicji lasu. O miejscach edukacji leśnej i miejscach małej infrastruktury leśnej ustawa o lasach bezpośrednio nie wspomina. Z kolei biwakowanie i tak jest co do zasady w lesie zabronione (art. 30 ust. 1 pkt 10 ustawy o lasach), z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez nadleśniczego. Krótko mówiąc, prawodawca użył pojęcia teren leśny, gdy tymczasem przepisy prawa leśnego posługują się terminem las, ewentualnie grunt leśny. Dla zobrazowania, co przez teren leśny należy rozumieć, użył zwrotów, które niewątpliwie z lasem jakoś są związane, ale trudno uznać, by stanowiły istotę czy esencję lasu w znaczeniu prawnym.

Druga rzecz, na którą warto zwrócić uwagę sprowadza się do tego, że Rada Ministrów nie zakazała korzystania ze wszelkich terenów leśnych, ale z terenów leśnych pełniących funkcje publiczne. Otwiera się zatem pole do interpretacji, co owe funkcje publiczne oznaczają. Przepisy prawne odpowiedzi nie formułują, ale – na podstawie orzecznictwa – mutatis mutandis – można przyjąć, że miejscem pełniącym funkcje publiczne jest miejsce, z którego może korzystać nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób.

W ślad za tymi ustaleniami powstaje pytanie: czy las pełni funkcje publiczne? Można argumentować, że tak, bowiem dostępny jest dla nieograniczonego kręgu niezidentyfikowanych podmiotów. Jednak obok lasów Skarbu Państwa funkcjonują lasy prywatne. Właściciel lasu prywatnego może zakazać wstępu do niego, stosując oznaczenie w postaci tablicy z odpowiednim napisem. I tu pojawia się kolejne pytanie: czy i w jakim zakresie pełni funkcje publiczne las prywatny? Skoro właściciel go nie oznaczył, a w rezultacie dostęp do niego nie jest ograniczony, to tak. Jeżeli jednak właściciel ustawił odpowiednią tablicę zakazującą wstępu, to wtedy funkcje publiczne są wykluczone, bowiem dostęp do niego jest zabroniony. Wyobraźmy sobie obywatela, który wstępuje do oznaczonego odpowiednią tablicą lasu prywatnego: narusza uprawnienia właścicielskie, ale nie narusza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, bo przecież ono zakazuje wstępu na tereny leśne pełniące funkcje publiczne – a jak wskazano wcześniej – las prywatny odpowiednio oznaczony, takich funkcji nie spełnia.

Konkluzja

Nie zbieram głosu w sprawie celowości wprowadzania zakazu wstępu do lasu w efekcie COVID-19. Patrząc na regulacje, którymi usiłuje się ten cel zrealizować, widać nieudolność prawną i prawniczą. Ogromną w przypadku rozporządzenia z 31 marca. Nieco mniejszą w przypadku aktu z 10 kwietnia, jednak także budzącego duże wątpliwości prawne.