Michał Rudy, Olga Suszek: projekt nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt to nie rewolucja

Przemieszanie ich z pomysłami, z prawnego punktu widzenia, kuriozalnymi. Dodanie nowego opakowania, polanie sosem koszmarnej legislacji i ekspresowe zagotowanie tego w maszynce do głosowania zwanego Sejmem, bez dodania szczypty oceny skutków regulacji czy pewnej nostalgii, jak w ogóle w praktyce nowe regulacje mają być stosowane, tak szybko zanim opozycja będzie w stanie zobaczyć, jak nieprzemyślane są niektóre z proponowanych norm.

Nie wierzymy politykom, nie. Dlaczego? Dlatego, że wodzowie i politycy potrafią wszystkich i wszystko traktować przedmiotowo i instrumentalnie, jak narzędzia. Zwierzęta i przepisy z zakresu ich humanitarnej ochrony nie należą tutaj do żadnych wyjątków.

Czytaj także: "Piątka dla zwierząt" skierowana do komisji rolnictwa

Dlatego dość sceptycznie przyjęliśmy informacje o przedstawieniu tak zwanej „5 dla zwierząt" PIS-u. Stwierdziliśmy, że w sprawie mamy prawdopodobnie do czynienia z odgrzewanym kotletem sprzed lat dwóch, to jest - nie projektem nowej ustawy lecz nowelizacją starej ustawy o ochronie zwierząt, firmowanej wtedy, nie przez Forum Młodych PIS, lecz Posła Czabańskiego. Szczególnie, że tym pięciu założeniom bardzo blisko do pierwotnego pomysłu firmowanego przez Pana Posła.

Przypomnijmy zatem. W 2018 r. grupa posłów PIS wniosła projekt kolejnej nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Wśród sztandarowych celów zmiany wskazano regulacje ograniczające prawo do prowadzenia uboju rytualnego (w skrócie chodziło o eliminację możliwości prowadzenia takiego uboju na rzecz handlu w UE oraz eksportu do krajów islamskich czy Izraela, a nie o całkowity zakaz wykonywania uboju rytualnego w Polsce), bezwzględny, chociaż przesunięty w czasie, zakaz chowu zwierząt hodowanych w celu pozyskiwania z nich futer, zakaz organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz powszechne trwałe znakowanie psów i kotów.

I co się stało? Problem z tym, że długo nic się nie działo. Projekt na wiele miesięcy, w tym na czas wyborów samorządowych, trafił do tak zwanej „zamrażarki sejmowej". Dopiero na samym początku stycznia 2019 na stronie www.sejm.gov.pl przedstawiono dokument nazwany „autopoprawka do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw". Przy czym nawet po pobieżnym zapoznaniu się z przedmiotową poprawką, a w szczególności przy porównaniu jej z flagowymi pomysłami z pierwotnego projektu nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt, widać było ... że są to istotnie odmienne inicjatywy legislacyjne. Z projektu nowelizacji zniknęła nie tylko inicjatywa ograniczenia uboju rytualnego ale również zakaz hodowali zwierząt na futra. Z kolei zakaz utrzymywania psów na łańcuchach został „zastąpiony" - „wydłużeniem łańcucha" i wprowadzeniem nowego kryterium - jego wagi.

O inicjatywie i pomysłach związanych z tamtymi projektami Michał Rudy pisał w „Rzeczpospolitej", w artykule pt. „Z kolejną nowelizacją prawa ochrony zwierząt mam same problemy" (https://www.rp.pl/Opinie/301269987-Michal-Rudy-Z-kolejna-nowelizacja-prawa-ochrony-zwierzat-mam-same-problemy.html).

Po czym projekt .... ponownie trafił do zamrażarki sejmowej, a wraz z końcem kadencji, zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac Sejmu RP do „niszczarki sejmowej".

No i faktycznie po zapoznaniu się z poselskim projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw (http://sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=597), można wskazać, iż projekt ten w znacznej części powiela inicjatywy legislacyjne z pierwotnego projektu firmowanego przez posła Czabańskiego lub zmiany zaproponowane późniejszą poprawką. To jest w szczególności:

- ograniczenie podmiotów mogących prowadzić schroniska dla zwierząt;

- wprowadzenie możliwości asysty Policji, straży gminnej (cokolwiek znaczy termin „asysta") w przypadku odbierania zwierzęcia przez organizację społeczną;

- wprowadzenie zakazu organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz podobnych widowisk lub pokazów, związanych z wykorzystywaniem zwierząt w celach rozrywkowych;

- uboju bez ogłuszania zwierząt, za wyjątkiem uboju na potrzeby członków polskich gmin i związków wyznaniowych;

- chowu i hodowli zwierząt futerkowych (z wyjątkiem królika), hodowanych w celu pozyskania z nich futer.

W „nowym" projekcie zajęto się także kwestią trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Chociaż w tym zakresie nowy projekt ujmuje tą sprawę częściowo inaczej niż stary.

Przyznajemy jednak, że w najnowszej inicjatywie poselskiej pojawiły się także nowe pomysły, których na próżno szukać w projekcie z poprzedniej kadencji Sejmu. Należą do nich:

- włączenie do katalogu znęcania się nad zwierzętami: utrzymywania zwierzęcia bez pomieszczenia chroniącego go przed zimnem, upałami lub opadami atmosferycznymi, jak również i tu uwaga ... „bez dostępu do światła dziennego";

- zmiany w zakresie kontroli podmiotów prowadzących schroniska dokonywanej przez Inspekcję Weterynaryjną polegające na: zwiększeniu ich częstotliwości (raz na kwartał), rzekomym doprecyzowaniu uprawnień kontrolnych Inspekcji oraz umożliwienie organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, wglądu we wszystkie czynności nadzorcze (ponownie - cokolwiek to znaczy) nad podmiotami prowadzącymi schroniska;

- wskazanie katalogu przypadków z ustawy o ochronie zwierząt, w których pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej mogą nakładać grzywny w drodze mandatu karnego oraz wskazanie górnej granicy takiej grzywny;

- umożliwienie organizacjom społecznym lub Głównemu Lekarzowi Weterynarii wszczynania postępowania lub brania udziału w charakterze strony, bądź pokrzywdzonego w toczącym się postępowaniu karnym, cywilnym, administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, jeżeli zachodzi potrzeba ochrony zwierząt;

- powołanie Rady do spraw zwierząt (dalej jako „Rada") przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej składającej się z przedstawicieli stowarzyszeń ochrony zwierząt, schronisk dla zwierząt, stowarzyszeń działających w interesie zwierząt, instytucji naukowych, lekarzy weterynarii oraz hodowców.

Porównując zakres normatywny starego i nowego projektu nie trudno zauważyć, iż z tego ostatniego wypadła inicjatywa w zakresie wprowadzenia obowiązku rejestracji i identyfikacji psów oraz kotów, jak również utworzenie ich centralnego rejestru, prowadzonego przez samorząd zawodowy lekarzy weterynarii. A szkoda bo był to jest bardzo dobry pomysł, a przy tym został on najlepiej dopracowany, i merytorycznie, i z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej, czego nie można powiedzieć o innych projektowanych przepisach nowelizacji (ale o tym za chwilę).

Oczywiście w prasie oraz mediach społecznościowych zaraz pojawiły się spekulacje dotyczące prawdziwej przyczyny ponownego wnoszenia, tego częściowo „odświeżonego" projektu nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Na giełdzie pomysłów zaraz pojawiły się takie typy, jak „choroba nowotworowa kota Prezesa", „przykrycie innych problemów i afer partii rządzącej", jak i „próba utemperowania", za jednym zamachem i koalicjanta to jest Solidarnej Polski wraz z ojcem Rydzykiem, i PSL, i Konfederacji. Prawda pewnie, jak zawsze, leży gdzieś po środku. Nam jednak, prywatnie, najbliższa jest ta ostatnia opcja, szczególnie jeżeli wziąć pod uwagę zawrotne tempo, w którym próbuje się przepchnąć nowelizację przez Parlament. Czas pokaże, kto miał rację.

Niezrażony tą myślą, przejdziemy do omawiania flagowych pomysłów projektu. Przy czym od razu zaznaczamy, że absolutnie nie podzielamy prasowych zachwytów nad projektem („projekt ustawy jest bardzo dobry", „wręcz wzorowy" (https://oko.press/analizujemy-futerkowy-projekt-pis-jest-niemal-wzorowy). Znaczy, z puntu widzenia zasad techniki legislacyjnej, nie podzielamy tych zachwytów. Powiedzmy to sobie otwarcie, z tego punktu widzenia, projekt ustawy jest kolejnym, pisanym na kolanie, bublem prawnym.

Dlaczego? Przede wszystkim dlatego, że jak już wielokrotnie wskazywano, w tym w wyżej przywołanym artykule „Z kolejną nowelizacją prawa ochrony zwierząt mam same problemy" (https://www.rp.pl/Opinie/301269987-Michal-Rudy-Z-kolejna-nowelizacja-prawa-ochrony-zwierzat-mam-same-problemy.html) główny problem dotyczy samego pomysłu nowelizacji tej ustawy. I nie chodzi nawet o ten konkretny projekt nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Chodzi praktycznie o każdy projekt nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Tej ustawy, po prostu, nie da się nowelizować w nieskończoność. Czy, zamiast mierzyć się z kolejnymi nowelizacjami, poselskimi zresztą, nie należałoby rozpocząć w końcu dyskusji na temat tego dlaczego potrzebujemy nowej ustawy o humanitarnej ochronie zwierząt, i to nie sygnowanej przez grupę posłów lecz przygotowanej przez Rząd wraz z rzetelną oceną skutków nowej regulacji?

Poselski projekt ustawy nie jest również wzorowy z punktu widzenia oceny merytorycznej. Przy czym zaznaczamy od razu, iż jest to ocena zastosowanych rozwiązań prawnych i ich „dopuszczalności" z punktu widzenia systemu prawa, jak również perspektywiczna ocena praktycznej możliwości stosowania nowych postanowień, a nie ocena światopoglądowa lub jak lubią ostatnio podkreślać przedstawiciele niektórych partii „ideologiczna".

Za pomysł kierunkowo dobry uważamy włączenie do katalogu znęcania się nad zwierzętami: utrzymywania zwierzęcia bez pomieszczenia chroniącego go przed zimnem, upałami lub opadami atmosferycznymi lub bez dostępu do światła dziennego. W sprawie nie wzięto jednak w ogóle pod uwagę znaczenia terminu „utrzymywać" („sprawiać, że ktoś / coś pozostaje dłużej na jakimś miejscu") i „pomieszczenie" „budynek lub wydzielona jego część, mające określone przeznaczenie"). Biorąc pod uwagę to oraz fakt, że przepis znajdzie zastosowanie do wszystkich gatunków zwierząt kręgowych zakaz ten dotyczyć będzie również osób prowadzących wypas owiec na górskich halach, czy też bydła i koni na łąkach, co wydaje się nie tylko kuriozalne ale przede wszystkim niemożliwe do realizacji. Zresztą podobnie jak konieczność przebudowy ferm utrzymujących zwierzęta kręgowe (zwłaszcza drób i trzodę chlewną) w celu zapewnienia zwierzętom dostępu do światła dziennego, w czasie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy.

Na aprobatę zasługuje koncepcja zakazu uboju bez ogłuszania zwierząt, za wyjątkiem uboju na potrzeby polskich związków wyznaniowych. Takie rozwiązanie po pierwsze nie wydaje się być sprzeczne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego dot. uboju rytualnego, a po drugie mieści się zakresie wskazań ujętych w rozporządzeniu nr 1099/2009 w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania.

Na plus oceniamy zamiar powołania Rady do spraw zwierząt. Inicjatywa bowiem słuszna i potrzebna. Niemniej jednak regulacje przyjęte w tym zakresie dalekie są od ideału. Pomimo drzemiącego w niej potencjału, jej kompetencje ograniczono do opracowywania i publikowania sprawozdań, co umówmy się realnej poprawy dobrostanu zwierząt raczej nie przyniesie. Zastanawia nas przy tym ustanowienie jej organem doradczym ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który w zakresie ochrony zwierząt, żadnych uprawnień nie posiada. Przyjęcie takiego rozwiązania, poza tym, wymagałoby nowelizacji ustawy o działach administracji rządowej poprzez wyłączenie spraw dot. ochrony zwierząt z działu rolnictwa, o czym w projekcie ustawy oczywiście zapomniano.

Jesteśmy również na „tak" jeżeli chodzi o rozszerzenie katalogu czynów wobec popełnienia których, funkcjonariusze Inspekcji Weterynaryjnej, mogą nakładać karę grzywny w drodze mandatu karnego. Mówimy jednak „nie" zwiększeniu jej wysokości do 5000 zł. Możliwość wymierzenia kary o tak znacznej już dolegliwości finansowej powinna być jednak w naszym przekonaniu zarezerwowana dla sądu, który to wydaje się najwłaściwszym organem państwowym do oceny okoliczności takich jak dochody sprawcy, jego warunki osobiste i rodzinne, stosunki majątkowe i możliwości zarobkowe, które należy uwzględnić przy wymierzaniu tej grzywny.

Odnosząc się do zmiany w zakresie kontroli podmiotów prowadzących schroniska dokonywanej przez Inspekcję Weterynaryjną polegającej na zwiększeniu ich częstotliwości (raz na kwartał), oraz rzekomym doprecyzowaniu jej uprawnień kontrolnych, nie sposób nie wskazać, że prawdopodobnie będzie to jedyna częstotliwość kontroli określona dla administracji publicznej na poziomie ustawowym. A patrząc na to, że uprawnienie do ich przeprowadzenia przyznano „lekarzom weterynarii", to ciężko stwierdzić kogo tak dokładnie prawodawca miał na myśli. Jeżeli chodziło bowiem tylko i wyłącznie o funkcjonariuszy Inspekcji Weterynaryjnej to powinien posłużyć się określeniem „pracowników Inspekcji Weterynaryjnej oraz osób wyznaczonych na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, uprawnionych do wykonywania czynności określonych w art. 19 tej ustawy".

Nie jest również jasne co kryje się pod pojęciem „umożliwienia organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, wglądu we wszystkie czynności nadzorcze nad podmiotami prowadzącymi schroniska". Prawo wglądu przysługuje bowiem organizacjom na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem regulację tą uznać jako lex specialis do w/w ustawy to w tym momencie zauważyć należy, iż całkowicie pominięto w projekcie ustawy kwestię ochrony tajemnic prawnie chronionych, w tym danych osobowych.

Za kompletnie nietrafiony uznać należy zamysł umożliwienia organizacjom społecznym lub Głównemu Lekarzowi Weterynarii wszczynania postępowania lub brania udziału w charakterze strony, w toczącym się postępowaniu cywilnym lub administracyjnym. Po pierwsze istnieje już przepis prawa przyznający takie uprawnienia organizacjom społecznym w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu cywilnym (tyle że w tym przypadku w charakterze uczestnika). Po drugie, Główny Lekarz Weterynarii jako centralny organ administracji, którego zakres działania obejmuje obszar całego państwa nie wydaje się najwłaściwszym organem do wszczynania lub brania udziału w takich postępowaniach. Po trzecie natomiast ochrona zwierząt to domena prawa administracyjnego, stąd też instytucja „powództwa w celu ochrony zwierząt", bez ustanowienia dodatkowych regulacji, w tym zakresie jawi się, jako kompletnie bezużyteczna. Za pomysł być może nawet dobry, ale wykonanie złe można uznać wprowadzenie ograniczeń w zakresie podmiotów mogących prowadzić schroniska dla zwierząt. Dlaczego? Ponieważ zgodnie z pomysłem, po zmianach prawa, schronisko dla zwierząt będzie mogła prowadzić jedynie jednostka samorządu terytorialnego lub jej jednostka organizacyjna lub organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, posiadająca status organizacji pożytku publicznego. O ile jeszcze „niezlecanie" prowadzenia schroniska podmiotowi zewnętrznemu dla gminy wydaje się rozwiązaniem jako tako „do obrony", w końcu zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi to zadanie własne gminy, o tyle wymienienie wśród dopuszczonych podmiotów jedynie organizacji społecznych znów wydaje się rozwiązaniem niekonstytucyjnym, w szczególności z art. 22 Konstytucji RP – „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny".

Ponownie na krytykę zasługuje pomysł ustanowienia asysty straży gminnej oraz policji w przypadku konieczności interwencyjnego odbioru zwierzęcia dokonywanego przez upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej. I nie chodzi nawet o samą poprawkę lecz o całą instytucję odbierania zwierząt nie przez funkcjonariusza publicznego ale de facto przez osobę prywatną. Dlaczego jest to złe rozwiązanie? Bo może godzić w istotę prawa własności zwierzęcia (zwierzę nie jest co prawda rzeczą ale ma swojego właściciela), jaką jest posiadanie zwierzęcia. Budzi też wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP (art.  21 ust. 1 „Rzeczpospolita Polska chroni własność" oraz art.  64 ust. 3 „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności) lecz przede wszystkim wskazuje na słabość Państwa, bo skoro regulacje z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt przynależą do zakresu reglamentacji administracyjnej, to ich egzekwowanie powinno odbywać się w sposób właściwy dla działu prawa administracyjnego. Co znaczy, że nadzór nad przestrzeganiem prawa powinien być prowadzony w formach i ze skutkiem właściwym dla systemu prawa administracyjnego, a przede wszystkim przez organy administracji publicznej, a nie przez podmioty prywatne, na które administracja publiczna nie delegowała żądnych kompetencji.

Za prawnie dopuszczalny należy uznać pomysł wprowadzenia zakazu organizowania i prowadzenia występów cyrkowych z udziałem zwierząt oraz podobnych widowisk lub pokazów, związanych z wykorzystywaniem zwierząt w celach rozrywkowych, w szczególności jeżeli wziąć pod uwagę wprowadzoną instytucję odszkodowania za poniesioną szkodę w wyniku nałożenia na podmiot obowiązku przekazania dotychczas wykorzystywanego do celów rozrywkowych i widowiskowych, przetrzymywanego, hodowanego i prezentowanego w cyrkach lub bazach cyrkowych, zwierzęcia w przypadku gdy nie może lub nie chce zapewnić mu opieki. Przy nim istnieją jednak wątpliwości związane z zabójczo krótkim vacatio legis oraz kuriozalną mieszanką postulatywno-dobrowolną wyrażającą się w słowach: „jeżeli właściciel lub opiekun zwierzęcia dotychczas wykorzystywanego do celów rozrywkowych i widowiskowych, przetrzymywanego, hodowanego i prezentowanego w cyrkach lub bazach cyrkowych nie może lub nie chce zapewnić mu opieki (...) zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę", a następnie: „przekazanie zwierzęcia, (...) następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane".

W praktyce stosowanie tego przepisu przejściowego może się skończyć tak, iż częścią zwierząt nikt nie będzie się chciał zajmować. Poza tym kwestia odszkodowania uregulowana została jednak w sposób bardzo dowolny, z pominięciem ustanowienia przesłanek determinujących konieczność wydania decyzji o jego przyznaniu. Zdziwienie przy tym budzi przyznanie prawa do odwołania od w/w decyzji, podczas gdy nawet średnio zorientowany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego student prawa wie (a przynajmniej wiedzieć powinien), że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie typowa instytucja odwołania od decyzji. Z prawnego punktu widzenia, na poparcie zasługuje, wprowadzony w projekcie ustawy zakaz hodowli i chowu zwierząt futerkowych (z wyjątkiem królika), w celu pozyskiwania futer. Pomysł ten, w celu skutecznej realizacji, wymagałby jednak przeprowadzenia oceny skutków regulacji, wprowadzenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zakaz prowadzenia działalności do tej pory uznawanej za działalność rolniczą i hodowlaną, a także wydłużenia vacatio legis z 12 do co najmniej 48 miesięcy.

Tempo procedowania projektu ustawy, jak zwykle, jest oszałamiające. Najgorsze jednak jest to, że projekt ustawy zawiera tak dużo wad prawnych, że nawet, co do zasady, słuszne zmiany, będą bardzo trudne do zastosowania w praktyce.

r. pr. dr Michał Rudy, Uniwersytet SWPS, wspólnik w Kancelarii Prawnej Result Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa

mgr Olga Suszek, Kancelaria Prawna Result Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa