Ekspert o zmianach w oświadczeniach majątkowych

Nagły wzrost zainteresowania oświadczeniami majątkowymi przejawia się między innymi w formie inicjatyw legislacyjnych. To dobrze, bo przepisy dotyczące upubliczniania oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcje publiczne nie były reformowane od lat. Wiodąca ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne została uchwalona w 1997 roku. Dopiero jednak w przyjętym w kwietniu 2014 roku rządowym Programie Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019 znalazła się deklaracja o potrzebie „[...] uregulowania lub wzmocnienia obowiązujących przepisów w kwestiach dotyczących przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów, m.in. w obszarach: składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne [...]".

Nikt się nie spodziewał, że rząd tak szybko zabierze się do realizacji tego punktu. Tymczasem w drugiej połowie maja br. media doniosły, że jest już projekt specjalnej ustawy porządkującej tryb składania, upubliczniania oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy publicznych. Przygotowało go Ministerstwo Sprawiedliwości.

Ministerialny pomysł ?na nowe oświadczenia

Regulacja zapowiada się obiecująco. Jeśli wejdzie w życie, zostaną ujednolicone formularze oświadczeń majątkowych. Dziś funkcjonuje ich kilkanaście wersji – mniej lub bardziej różniących się od siebie, co, jak łatwo się domyślić, nie ułatwia ani kontroli społecznej, ani instytucjonalnej, za którą odpowiadają przede wszystkim Centralne Biuro Antykorupcyjne i aparat skarbowy.

Inna istotna zmiana to poszerzenie grona osób, które zostaną objęte obowiązkiem składania i upubliczniania oświadczeń. Szacunkowo liczba ta wzrośnie z 600 do około 800 tys. urzędników i innych osób pełniących funkcje publiczne. Nowe grupy, o których warto w tym miejscu wspomnieć, to na przykład referendarze sądowi, rektorzy i prorektorzy uczelni publicznych, notariusze, egzaminatorzy na prawo jazdy etc.

Druga istotna zmiana to powszechna jawność oświadczeń. Dziś możemy na przykład zobaczyć oświadczenie dyrektora przedszkola, ale już nie ministra (o ile do ujawnienia nie zobliguje go premier), dyrektora generalnego ministerstwa czy sędziego. To niemające uzasadnienia zróżnicowanie standardu jawności ma zostać w końcu zniesione.

Trzeci ważny element to wzmocnienie systemu kontroli oświadczeń. Najpierw, tak jak poprzednio, do analizy oświadczeń będą zobowiązane te organy, które otrzymują dokumenty (np. przełożeni). W przypadku niezłożenia oświadczenia organ je przyjmujący wzywa osobę do wypełnienia obowiązku. Jeśli  w dodatkowym terminie oświadczenie nie zostanie złożone, poinformowane jest CBA, które wymierza takiej osobie karę grzywny. Jeśli ukarany nadal nie składa oświadczenia, przeprowadzana jest kontrola skarbowa. W przypadku gdy analiza oświadczenia wzbudzi wątpliwości, organ je przyjmujący będzie miał obowiązek powiadomić o tym CBA oraz właściwego miejscowo dyrektora kontroli skarbowej.

Kopie oświadczeń pracowników administracji celnej podatkowej i kontroli skarbowej będą przekazywane do odpowiednich dyrektorów kontroli skarbowej i CBA.

Ponadto biuro otrzyma do weryfikacji kopie 5 proc.  losowo wybranych oświadczeń wraz z niezbędną dokumentacją. W praktyce oznacza to, że corocznie biuro będzie musiało się pochylić nad kilkudziesięcioma tysiącami przypadków.

Nakładane mają być kary pieniężne na osoby, które uchylają się od złożenia oświadczenia w wysokości 500 zł. Niestety ta propozycja projektodawców to w zasadzie krok wstecz. Dziś za niezłożenie oświadczenia radni, na przykład, tracą mandaty (co swoją drogą wydaje się zbyt rygorystyczną sankcją). Zamienienie sankcji na kilkusetzłotową grzywnę wydaje się nietrafnym rozwiązaniem.

Niektóre wady ?projektu

Projekt ustawy zawiera wiele interesujących propozycji rozwiązań, ale też i wad. Oprócz wspomnianego już złagodzenia kar jeszcze ważniejsze jest utrzymanie archaicznego trybu upubliczniania – w formie ręcznie wypełnionych i zeskanowanych kopii. Jeśli już podejmowany jest trud tak szerokiej reformy, powinno się wprowadzić nowoczesny system wypełniania i elektronicznego podpisywania oświadczeń. Te, publikowane w łatwych do przeszukiwania formatach tekstowych, byłyby łatwiejsze do analizy nie tylko dla samych organów, CBA czy urzędów skarbowych, ale i dla obywateli, którzy przecież także są elementem – społecznej – kontroli.

Niestety, oświadczenie będzie znowu obrazem stanu rzeczy na dzień jego złożenia. Inny mankament to przesunięcie wielu istotnych przepisów do poziomu rozporządzeń. Np. rozporządzeniem ma być uregulowany wzór oświadczeń, jak i tryb ich przechowywania i usuwania z domeny publicznej. Projekt ustawy nie precyzuje też wymogu podawania wartości nieruchomości, co jak można się domyślić, również będzie rozstrzygnięte w rozporządzeniu. Te i wiele innych przepisów powinny być dookreślone w ustawie.

Sam pomysł odrębnej ustawy o oświadczeniach wydaje się nie do końca przemyślany. Jeszcze kilka lat temu pracowano nad przepisami, które miały kompleksowo regulować różne instrumenty polityki państwa wobec korupcji, w tym również tryb składania i kontroli nad oświadczeniami.

Dziwi też sposób, w jaki informacje o projekcie resortu sprawiedliwości są upowszechniane. Gdy powstawał niniejszy tekst, projekt nie był dostępny na stronach ministerstwa ani Rządowego Centrum Legislacji. Na ile więc resort poważnie myśli o reformie, a na ile „wypuścił" ten projekt w trakcie kampanii do Parlamentu Europejskiego tylko po to, żeby złagodzić kontrowersje wokół oświadczeń.

Senat rządowi wspak

Pojawiają się też wątpliwości, czy rząd i jego zaplecze polityczne jest w stanie wypracować rzeczywiście spójną propozycję. Na kilka tygodni przed „wyciekiem" ministerialnego projektu senatorowie rządzącej koalicji przedłożyli własny pomysł zmian w przepisach dotyczących oświadczeń posłów i senatorów.

Proponują między innymi rozszerzenie obowiązku składania informacji na temat miejsc zatrudnienia, źródeł dochodów  i wykonywanej działalności gospodarczej osób, które współpracują z biurami parlamentarzystów na podstawie umów cywilno- prawnych (dziś dotyczy to wyłącznie etatowych pracowników). Senacki projekt zmierza do uczynienia całej procedury prostszą i bardziej klarowną. Zlikwidowano by sytuację dublowania obowiązku składania oświadczeń. Projekt proponuje również bardziej precyzyjny katalog danych, które miałyby być udostępniane (np. uwypuklono kwestię posiadania instrumentów finansowych). Parlamentarzyści mieliby informować o darowiznach i innych korzyściach (o wartości większej niż 1 tys. zł). Informacje te stałyby się jednak mniej precyzyjne – np.  o zasobach pieniężnych informowano by z dokładnością do 5 tys. zł.

Dziwna inicjatywa

Największe kontrowersje wzbudza propozycja, aby parlamentarzyści nie podawali w oświadczeniu wartości posiadanych nieruchomości. Jak twierdzą projektodawcy, informacje te często są bowiem fikcją, bo posłowie i senatorowie nie potrafią dokonać odpowiednich obliczeń. Trudno jednak uwierzyć, że dorośli ludzie nie są w stanie prawidłowo oszacować wartości swojego domu czy mieszkania.

Niemniej, jeśli wymóg ten budzi kontrowersje, projektodawca powinien raczej zaproponować wskazówki, w jaki sposób wartość tego składnika powinna być obliczana (odpowiednie tabele wartości nieruchomości mają na przykład urzędy skarbowe), a nie zupełnie go likwidować.