Z drugiej strony dobra, bazująca na zaufaniu, legislacja to taka, w której głos partnerów społecznych nie jest lekceważony, a przyjęte przez prawodawcę rozstrzygnięcia odpowiadają zasadzie proporcjonalności i, w miarę możliwości, pomocniczości, uwzględniając aktualne stosunki społeczne oraz aktywność interesariuszy. Obserwacja ostatnich doświadczeń prowadzić musi do pesymistycznych konkluzji w tym względzie.
Zagadnieniem często dyskutowanym w kontekście stanowienia prawa jest zasada wzajemnego zaufania pomiędzy decydentami a adresatami norm prawnych. W realiach demokratycznego państwa prawnego powinno być to przede wszystkim zaufanie budowane przez władzę publiczną, odpowiadające oczekiwaniom osób prywatnych, że nowe regulacje nie okażą się nadmiernym obciążeniem, nałożonym na nich „z dnia na dzień" przez irracjonalną władzę pod wpływem chwilowego impulsu lub subiektywnego kaprysu. Standard ten, charakteryzowany na ogół jako zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ma status ustrojowy (wywodzony wprost z przepisów konstytucyjnych) i wydaje się dość dobrze rozpoznany w środowisku prawniczym, a także dostatecznie dobrze scharakteryzowany w orzecznictwie sądowym oraz literaturze akademickiej. Współcześnie norma ta postrzegana jest nie tylko jako rodzaj zobowiązania obciążającego organy władzy publicznej, ale i źródło swoistego roszczenie obywateli i przedsiębiorców, że nie będą zaskakiwani zastawianymi na nich znienacka pułapkami, wprowadzanymi bez wcześniejszej zapowiedzi restrykcjami lub karani sankcjami, o których istnieniu jeszcze wczoraj nie wiedzieli. W tym sensie zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi emanację bezpieczeństwa prawnego.
Czytaj także: Legislacja: koronawirus osłabił produkcję nowego prawa
Poczuciu bezpieczeństwa prawnego i przewidywalności działań władczych sprzyja również rzetelność uzasadnień projektów oraz wnioski płynące z oceny skutków regulacji, które odpowiednio wcześnie decydenci prezentują opinii publicznej. Żaden prawodawca nie działa przecież „w próżni", a jego rozstrzygnięcia wywołują efekt przypominający zmiany poziomu cieczy w naczyniach połączonych: ktoś na nich traci, a ktoś inny zyskuje; opowiadając się po stronie jednej wartości, osłabienia doznaje inna. O planowanych zmianach lepiej wiedzieć z wyprzedzeniem, wówczas np. przedsiębiorcy likwidowanych branż lub płatnicy wyższego podatku dostosują się do nich, wyrażą swoje stanowisko, a legislatorzy unikną zarzutu błądzenia niczym „dzieci we mgle".
Z drugiej strony dobra, bazująca na zaufaniu, legislacja to taka, w której głos partnerów społecznych nie jest lekceważony, a przyjęte przez prawodawcę rozstrzygnięcia odpowiadają zasadzie proporcjonalności i, w miarę możliwości, pomocniczości, uwzględniając aktualne stosunki społeczne oraz aktywność interesariuszy. Choć trudno mówić tu o „twardym" obowiązku po stronie władzy państwowej lub wskazać przepis stanowiący konkretną podstawę prawną takiego stanowiska (ogólnymi dyrektywami mogłyby być tu m.in. konstytucyjne zasady proporcjonalności lub pomocniczości), chodzi raczej o postawę nie-konfrontacyjną (a przyjazną i otwartą) w stosunku do podmiotów prywatnych, zewnętrznych ekspertów oraz organizacji społecznych.
Jak pokazuje przykład uchwalonej niedawno ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (której finalny los nie jest jeszcze – wobec trwającego obecnie „etapu senackiego", potencjalnego weta prezydenckiego, a także zawirowań politycznych – ostatecznie przesądzony), prowadzenie działalności gospodarczej to wciąż w Polsce zajęcie o podwyższonym ryzyku, którego legalność może być w krótkim czasie zakwestionowana nagłą decyzją ustawodawcy, podjętą bez prezentacji przekonującej oceny skutków regulacji oraz rzetelnych konsultacji z partnerami społecznymi. Przewiduję, że w przypadku jej wejścia w życie krajowi przedsiębiorcy, ich pracownicy, a finalnie także konsumenci odczują na własnym portfelu negatywne zmiany, których prognoz nie byli łaskawi przedstawić projektodawcy. Zasłaniając się argumentacją moralno-etyczną, zlekceważono zupełnie gospodarczy wymiar nowego prawa.
Wypadek przy pracy? Niechlubny wyjątek podyktowany nagłą potrzebą ukrócenia cierpienia zwierząt? Niestety nie. W cieniu wyżej wymienionej ustawy, trwają prace nad kolejnymi projektami, lansowanymi przez rządzących bez należytego rozpoznania i ujawnienia społeczno-gospodarczych konsekwencji. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na projekt o zmianie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych. Niezależnie od towarzyszących projektowi kontrowersji (tajemnicą poliszynela jest jego polityczny podtekst) oraz słabości legislacyjnej proponowanych przepisów (zwłaszcza ich niedookreśloności, np. poprzez wprowadzenie do kryteriów oceny ryzyka dostawcy sprzętu lub oprogramowania arbitralnego warunku ochrony praw obywatelskich i praw człowieka w państwie dostawcy) postuluje się stworzenie krajowego systemu cyberbezpieczeństwa, dalece wykraczającego poza rozwiązania unijne, a także odmiennego od globalnie uznanych standardów w branży telekomunikacyjnej (wyznaczanych przez NESAS-Schemat Zapewnienia Bezpieczeństwa Sprzętu Sieciowego, czyli test bezpieczeństwa cybernetycznego dla sprzętu telekomunikacyjnego i sieci mobilnych stosowany przez liczne organizacje certyfikujące na całym świecie). Pomijając ambicję „wyjścia przed szereg" i troskę o prawa człowieka projektodawcy – szkoda, że nie przedstawił on przekonującej symulacji kosztów przyjęcia ustawy w postaci m.in. prawdopodobnie wyższych rachunków za abonament oraz potencjalnych restrykcji wobec polskich eksporterów nałożonych w rewanżu przez państwa dostawców.
„Brak zaufania kosztuje" – powiadają czasem ekonomiści. Obserwując ostatnie doświadczenia polskiej legislacji, maksyma ta zyskuje nowe, bardziej realne i namacalne znaczenie.
dr hab. Krzysztof Koźmiński – radca prawny, ekspert w dziedzinie legislacji, pracownik naukowo-dydaktyczny Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Pełen dostęp do treści "Rzeczpospolitej" za 5,90 zł/miesiąc
