Od ponad trzech dekad polska przestrzeń publiczna zmaga się z problemem „reklamozy”. Chaos przestrzenny, niekontrolowany wysyp billboardów, szyldów i banerów reklamowych zasłaniających architekturę oraz degradujących walory estetyczne przestrzeni, stał się niechlubną wizytówką polskich miast. W odpowiedzi na narastającą frustrację społeczną i apele urbanistów, ustawodawca wprowadził w 2015 r. do porządku prawnego tzw. ustawę krajobrazową, która znowelizowała ustawę z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Nowe przepisy przyznały radom gmin potężny instrument prawny – kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego, zwanych powszechnie uchwałami krajobrazowymi. Celem tych uchwał miało być kompleksowe ustalenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Przyjętą regulację uznano powszechnie za istotny krok w kierunku uporządkowania i uzdrowienia przestrzeni publicznej. Niemniej, jak pokazuje praktyka oraz najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, intencje ustawodawcy zderzyły się z gwarancją konstytucyjnej ochrony praw nabytych.
Dostosowanie poprzez likwidację
Nie ulega wątpliwości, że dbałość o krajobraz stanowi ważny interes publiczny, który może uzasadniać wprowadzenie pewnych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności czy swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Konieczność ochrony krajobrazu znajduje odzwierciedlenie m.in. w Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, która wskazuje, że krajobraz jest kluczowym elementem jakości życia obywateli, niezależnie od tego, czy dotyczy obszarów podlegających szczególnej ochronie, czy przestrzeni zurbanizowanej. Na gruncie prawa krajowego, interwencja w chaos reklamowy była więc nie tylko pożądana, ale wręcz konieczna.
Czytaj więcej
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2023 r., który przez brak mechanizmu odszkodowawczego podważył nakaz dostosowania istniejących tablic i urządzeń...
W celu zapewnienia realizacji uchwał krajobrazowych ustawodawca wprowadził w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nakaz dostosowania w okresie nie krótszym niż 12 miesięcy istniejących urządzeń do wymagań wynikających z uchwały krajobrazowej. Co istotne, w niektórych sytuacjach oznaczało to również konieczność likwidacji urządzenia reklamowego, które nie mogło zostać dostosowane do wymogów wynikających z uchwały krajobrazowej. Spotkało się to ze sprzeciwem przedsiębiorców branży reklamowej, którzy stanęli w obliczu konieczności zlikwidowania legalnie postawionych nośników. To właśnie ten konflikt interesów doprowadził do konieczności oceny przepisów ustawy krajobrazowej przez Trybunał Konstytucyjny (TK) a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).
Przełomowy wyrok TK
Rozstrzygnięcie, które zmieniło krajobraz prawny dotyczący reklam, zapadło 12 grudnia 2023 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie P 20/19. TK orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w zakresie, w jakim nakłada na właścicieli legalnych tablic i urządzeń reklamowych obowiązek ich dostosowania do nowej uchwały krajobrazowej – bez zapewnienia ustawowych podstaw dochodzenia odszkodowania – jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu tego orzeczenia TK zauważył, że nałożenie na podmioty prowadzące legalną działalność reklamową (opartą na wzniesionych zgodnie z prawem urządzeniach) obowiązku ich usunięcia na własny koszt, de facto wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Choć odbywa się to na mocy aktu prawa miejscowego, a nie indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej, skutek dla obywatela jest ten sam: zostaje on pozbawiony swojego majątku i możliwości czerpania z niego pożytków. W ocenie TK brak mechanizmu kompensacyjnego w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi tzw. pominięcie prawodawcze. Ustawodawca, dając gminom prawo do nakazywania rozbiórki legalnych nośników, zapomniał o fundamentalnej zasadzie, że za wywłaszczenie należy się słuszne odszkodowanie.
Czytaj więcej
Trybunał unijny oceni, czy uchwały krajobrazowe, które przez odstępstwa i wyjątki mogą faworyzować samorząd względem komercyjnych graczy na rynku r...
Oznacza to, że podmioty, które dopełniły wszelkich formalności, uzyskały pozwolenia na budowę lub dokonały skutecznego zgłoszenia, działały w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Państwo umożliwiło im prowadzenie takiej działalności w danym miejscu, a następnie – za pomocą uchwały gminy – nakazało usunięcie reklam bez jakiejkolwiek rekompensaty. Takie działanie narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, będącą filarem demokratycznego państwa prawnego.
Nośniki legalne i nielegalne
Na skutek wyroku TK w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec podział w traktowaniu nośników reklamowych. W świetle wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt: II OSK 166/18) możliwe stało się rozróżnienie pomiędzy nośnikami legalnymi a nielegalnymi. Co ciekawe, przepisy prawa administracyjnego wprost nie posługują się takimi określeniami; jest to podział doktrynalny, który jednak zyskał znaczenie w praktyce sądów administracyjnych.
I tak, za nośniki legalne uznaje się tablice i urządzenia reklamowe, które zostały wzniesione na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z punktu widzenia prawa, inwestor dochował wtedy wszelkiej staranności i spełnił rygorystyczne wymagania architektoniczno-budowlane.
Dla tej grupy obiektów orzeczenie TK oznacza pełną ochronę do czasu zmiany prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 2026 r. (sygn. akt: II OSK 2807/24), stosowanie w uchwałach krajobrazowych nakazów dostosowania lub usunięcia wobec takich obiektów jest sprzeczne z prawem, dopóki ustawodawca nie wprowadzi przepisów określających tryb i zasady wypłaty odszkodowań. Innymi słowy, legalne reklamy, wzniesione przed wejściem w życie danej uchwały, obecnie mogą trwać w przestrzeni, dopóki państwo nie zdecyduje się za ich usunięcie zapłacić.
Czytaj więcej:
Podmiotom, które legalnie umieściły na terenie gmin tablice i urządzenia reklamowe, ustawodawca musi zapewnić prawo do odszkodowania za ich usunięc...
Pro
Na przeciwległym biegunie znajdują się nośniki wybudowane bez wymaganych prawem pozwoleń czy zgłoszeń, będące klasyczną samowolą budowlaną. W tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnych złudzeń. Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że podmioty dopuszczające się łamania prawa mogłyby liczyć na ochronę swoich rzekomych „praw nabytych”. Kto zrealizował urządzenie reklamowe nielegalnie, nie może domagać się rekompensaty za jego usunięcie, ani też zasłaniać się konstytucyjną ochroną własności.
Co istotne, nakazy wynikające z uchwał krajobrazowych (np. nakaz dostosowania do nowych gabarytów) w ogóle nie powinny mieć zastosowania do samowoli budowlanych. Nakazanie dostosowania nielegalnego nośnika byłoby równoznaczne z jego milczącym zalegalizowaniem, co w świetle przepisów jest niedopuszczalne. Tego typu obiekty powinny być po prostu bezwzględnie likwidowane przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Praktyczne skutki dla gmin
Rozstrzygnięcia TK i NSA sprawiają, że polityka przestrzenna gmin stała się zadaniem znacznie trudniejszym, a stosowanie uchwał krajobrazowych zależy wprost od rodzaju weryfikowanego obiektu. Obecnie mamy do czynienia z trzema odrębnymi reżimami prawnymi:
• Nowe nośniki: Wszystkie urządzenia reklamowe, które mają powstać po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, muszą bezwzględnie przestrzegać nowych, ostrych norm, standardów jakościowych i gabarytów określonych przez samorząd.
• Stare legalne nośniki: Obiekty wzniesione zgodnie z prawem przed uchwałą pozostają niezmienione. Czekają one na ustawę, która określi zasady wypłaty odszkodowań za ewentualną rozbiórkę. Gminy nie mogą wobec nich egzekwować nakazów rozbiórki, pod rygorem stwierdzenia nieważności działań administracyjnych.
• Stare nielegalne nośniki: Obiekty wzniesione samowolnie podlegają eliminacji za pomocą narzędzi prawa budowlanego.
Taki stan rzeczy rodzi ogromne wyzwania po stronie władz lokalnych. Wymaga on przeprowadzenia skomplikowanej inwentaryzacji każdego istniejącego nośnika i weryfikacji w archiwach, czy posiada on stosowne zgody budowlane.
Luka, z którą musi zmierzyć się Sejm
Jedną z najbardziej palących kwestii pozostaje wytyczna TK dla ustawodawcy dotycząca stworzenia mechanizmu rekompensacyjnego, jednakże Sejm wciąż nie przedstawił kompleksowego rozwiązania tego problemu prawnego. Pustka ustawodawcza rodzi szereg pytań, na które ani NSA, ani TK nie udzieliły bezpośrednich odpowiedzi.
Największe kontrowersje budzi sposób wyliczania odszkodowania za likwidację legalnej reklamy. Czy z publicznej kasy samorządu (lub budżetu państwa) powinna zostać pokryta jedynie rzeczywista strata (damnum emergens) – obejmująca np. koszty demontażu i niezamortyzowaną wartość konstrukcji stalowej billboardu? Czy może państwo będzie musiało zapłacić również za utracone korzyści (lucrum cessans) z tytułu niemożności wynajmowania powierzchni reklamowej przez kolejne lata? Zagadnienie to jest obecnie otwarte, przy czym gdyby okazało się, że gminy mają wypłacać odszkodowania z tytułu utraconych korzyści wielkich agencji reklamowych, ustawa krajobrazowa stałaby się martwym prawem – żadnego samorządu nie będzie stać na uchwalenie uchwały krajobrazowej.
Ingerencja w prawa, a może w same skutki?
Finalnie zwrócić uwagę, że choć TK nazwał działanie gminy „wywłaszczeniem”, to część doktryny podkreśla charakter polemiczny tego sformułowania. Przecież w przypadku uchwały krajobrazowej nie dochodzi do klasycznego pozbawienia kogoś tytułu własności ani nawet wywłaszczenia faktycznego obejmującego całą nieruchomość. Gmina nie przejmuje billboardu na własność. Chodzi jedynie o zakaz wykorzystywania konkretnego sprzętu (tablicy reklamowej) na konkretnym terenie ze względów estetycznych.
Sytuacja polskiej przestrzeni publicznej znalazła się w swoistym prawnym klinczu. Intencja uporządkowania krajobrazu, poparta powszechną zgodą społeczną, rozbiła się o konstytucyjne gwarancje ochrony praw nabytych. Orzeczenia NSA, będące pokłosiem wyroku TK, wprowadziły jedyny sprawiedliwy, z punktu widzenia państwa prawa, podział na inwestorów działających legalnie i tych ignorujących prawo. Samorządy zyskały skuteczną broń do walki z samowolą budowlaną (nielegalnymi banerami na płotach czy przy drogach), co pozwala żywić ostrożny optymizm co do estetyzacji miast.
Z drugiej jednak strony, problem ogromnych, legalnie postawionych billboardów pozostaje nierozwiązany. Dopóki polski parlament nie stworzy jasnych, sprawiedliwych i przede wszystkim wykonalnych dla budżetów gmin mechanizmów odszkodowawczych, wielkie formaty reklamowe wzniesione w oparciu o pozwolenia na budowę pozostaną nienaruszalnym elementem naszego otoczenia. Skuteczność uchwał krajobrazowych została tymczasowo, acz dotkliwie ograniczona. Jest to wyraźny sygnał dla ustawodawcy, że ochrona wartości społecznych, takich jak piękno krajobrazu, nie może odbywać się kosztem łamania konstytucyjnych praw obywatelskich i przerzucania kosztów reformy wyłącznie na barki legalnie działających przedsiębiorców.
Autor jest doktorem habilitowanym, profesorem Uniwersytetu SWPS, zastępcą dyrektora Instytutu Prawa na Wydziale Psychologii i Prawa w Poznaniu SWPS
