W założeniu tzw. uchwały krajobrazowe mają chronić ład przestrzenny i czyścić przestrzeń publiczną ze szpecących ją reklam. W praktyce to temat trudny i wywołujący opór zwłaszcza ze strony tych, którzy chcą zarabiać na udostępnianiu miejsc pod zewnętrzną reklamę. Spory coraz częściej trafiają na sądowe wokandy. A to, że przyjmowane przez samorządy rozwiązania mogą wywoływać poważne wątpliwości potwierdzają pytania prejudycjalne, które do unijnego trybunału skierował właśnie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).
Sprawa dotyczy krakowskiej uchwały z 26 lutego 2020 r. Radni stolicy Małopolski postanowili w niej określić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Przyjęte rozwiązania napotkały jednak na opór m.in. współwłaścicieli budynku, którego elewacja od ponad dekady jest wykorzystywana na cele reklamowe, a także operatorów reklamy zewnętrznej i kilku firm wykorzystujących ją do informowania o własnej działalności. Lista zarzutów była długa, a część z nich odnosiła się do ograniczeń oraz zakazów w sytuowaniu tablic i urządzeń reklamowych, zwłaszcza w kontekście ustanowionych od nich wyjątków.
Jak bardzo samorząd może ograniczyć działalność reklamową w uchwale krajobrazowej?
Skarżący wskazywali, że sporna uchwała krajobrazowa z jednej strony wprowadza generalne, rygorystyczne zakazy i ograniczenia gabarytowe dla wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych oraz zakaz stosowania ekranów cyfrowych. Jednocześnie zaś ustanawia wyjątki dla infrastruktury komunalnej i koncesyjnej. A to zdaniem skarżących prowadzi do uprzywilejowania samorządu i naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Oznacza bowiem faktyczny monopol miasta na prowadzenie działalności reklamowej.
uchwały krajobrazowe obowiązują w Polsce
Chodzi głównie o dwa rodzaje przywilejów na rzecz samorządu. Pierwszy dotyczy zwolnienia od zakazu umieszczania w reglamentowanych dla innych strefach m.in. Starego Miasta, wolnostojących reklam i banerów promujących przedsięwzięcia plenerowe, których – jak tłumaczyli skarżący – praktycznie jedynym organizatorem jest sam Kraków. Drugą kością niezgody jest danie forów flagowemu obiektowi widowiskowo-sportowemu oraz przystankom komunikacji miejskiej. Jak podkreślano w skargach, na przystankach radni dopuścili wszelkie formy zakazanej na pozostałym terenie Krakowa reklamy wykorzystującej projekcje świetlne, elementy ruchome lub emitującej światło o zmiennym natężeniu (telebimy, LED, LCD). A na terenie hali dopuszczono zakazane w innych miejscach billboardy na elewacjach oraz inne tablice reklamowe. Skarżący wskazywali też na uprzywilejowanie w zakresie reklam na innej infrastrukturze miejskiej jak biletomaty, parkometry, stacje systemu rowerów miejskich oraz ładowania e-pojazdów i Systemu Informacji Miejskiej Krakowa.
Czytaj więcej
Uchwała krajobrazowa może wprowadzić całkowity zakaz billboardów w strefie przyrodniczej, a na nieruchomościach niezabudowanych – wszelkich tablic...
Miasto odpiera zarzuty i przekonuje, że sporna uchwała przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich. A powód jej wprowadzania jest jasny – ochrona ładu przestrzennego w obszarze, w którym funkcjonują mieszkańcy. Co do paneli reklamowych na wiatach przystankowych samorządowcy podkreślali, że są jedną z szeregu dopuszczonych form nośników reklamowych, które można sytuować na terenie Krakowa, po spełnieniu zasad i warunków określonych w uchwale. Te zaś nie wykraczają poza ustawowe kompetencje gminy.
Krakowa nie przekonują też argumenty mające świadczyć o monopolu miasta na prowadzenie działalności reklamowej. Zdaniem urzędników uchwała co do zasady nie zakazuje bowiem nikomu sytuowania czy też produkcji wskazanych w katalogu, dopuszczanych form nośników reklamowych. Hala, co do której ustalono szczególne zasady wymagała odrębnej regulacji ze względu na swoją specyfikę. Są tam organizowane imprezy masowe z udziałem wielotysięcznej publiczności. Ponadto jest to obiekt wielofunkcjonalny wybudowany ze środków miejskich, który aktywnie działa na prywatnym rynku, podnosząc ofertę kulturalną miasta i emituje różne reklamy, w zależności od sponsorów wydarzeń.
Czy wyjątki w uchwale krajobrazowej korzystne dla samorządu mogą naruszać prawo unijne?
Żaden z licznych zarzutów ponad dziesięciu skarżących nie przekonał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Inaczej do sprawy podszedł NSA. Powziął poważne wątpliwości, czy samorządowy prawodawca przy uchwalaniu spornych przepisów może tworzyć wyjątki, które są korzystne dla infrastruktury pozostającej pod jego kontrolą. I postanowił przedstawić je Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kontekście ewentualnego naruszenia tzw. dyrektywy usługowej. Konkretnie chodzi o przypadek, gdy samorząd w uchwale krajobrazowej wprowadza generalne ograniczenia lub zakazy stosowania określonych form reklamy zewnętrznej przez usługodawców prowadzących działalność reklamową, a jednocześnie dopuszcza takie same lub porównywalne, ale na infrastrukturze pozostającej pod kontrolą jednostki samorządu terytorialnego albo wykorzystywanej na podstawie zawartych z nią umów.
Zwłaszcza – jak zauważa NSA – w sytuacji wewnętrznej sprzeczności, gdy ten sam organ stanowiący zakwalifikował elementy infrastruktury jako urządzenia reklamowe na potrzeby podatku od nieruchomości, a jednocześnie traktuje je jako infrastrukturę komunalną wyłączoną spod reżimu reklamowego uchwały. Co może prowadzić do wniosku, że wprowadzone ograniczenia nie były obiektywnie konieczne do osiągnięcia deklarowanego celu ochrony krajobrazu.
TSUE ma również zbadać, czy przy ocenie niedyskryminacyjnego, koniecznego i proporcjonalnego charakteru wymogu ograniczającego dostęp do działalności usługowej znaczenie ma to, że ustanawiający go podmiot publiczny jest jednocześnie właścicielem infrastruktury objętej wyjątkami lub odnosi korzyści z prowadzonej na niej działalności. Jak podkreślił sędzia NSA Mirosław Gdesz, przedstawione wątpliwości nie były jeszcze wprost analizowane w orzecznictwie TSUE.
Sygnatura akt: II OSK 1153/25
