Pod koniec czerwca 2026 r. rzecznik praw obywatelskich złożył do Sądu Najwyższego kasację w sprawie, którą opisała „Rzeczpospolita”, a która na pierwszy rzut oka wydaje się drobna. Sąd rejonowy uniewinnił obwinionego od zarzutu przekroczenia w terenie zabudowanym dozwolonej prędkości o 23 km/h, a wyrok się uprawomocnił. W sprawie odbyło się siedem rozpraw, na które obrońca z wyboru dojeżdżał własnym autem z innego miasta. Mimo wygranej obwiniony nie odzyskał poniesionych kosztów: sąd rejonowy zasądził z tytułu wynagrodzenia obrońcy zaledwie 792 zł, a sąd okręgowy – podwyższywszy ten zwrot do 4305 zł – odmówił zwrotu kosztów dojazdu, uznając, że dojazd obrońcy „winien się mieścić w stawce jego wynagrodzenia”. Zastępca RPO Stanisław Trociuk podniósł w kasacji to, co dla każdego praktyka jest oczywiste: obwiniony ma prawo swobodnego wyboru obrońcy, żaden przepis nie ogranicza tego wyboru do kancelarii prowadzonej w okręgu czy w miejscowości siedziby sądu, koszty zostały należycie udokumentowane, a w skład uzasadnionych wydatków z tytułu ustanowionego obrońcy wchodzą również poniesione przez niego koszty dojazdu na rozprawę.
Czytaj więcej
Rzecznik Praw Obywatelskich złożył kasację w sprawie odmowy zwrotu wydatków na adwokata uniewinnionego kierowcy. Obrońca siedem razy dojeżdżał swoi...
Sprawa zasługuje na uwagę nie dlatego, że jest wyjątkowa, lecz dlatego, że jest typowa. Odmowa zwrotu kosztów dojazdu to jedynie łagodniejszy wariant zjawiska, które w polskim sądownictwie administracyjnym stało się praktyką codzienną – pozbawiania profesjonalnego pełnomocnika nie wydatku pobocznego, lecz samego wynagrodzenia za zastępstwo prawne, i to po wygraniu sprawy dla mocodawcy. Narzędziem są art. 206 i art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Pierwszy z nich pozwala sądowi „w uzasadnionych przypadkach” odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części; drugi zezwala na to samo w postępowaniu kasacyjnym w „szczególnie uzasadnionych przypadkach”.
„Miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika” za rzekomo zbyt mały nakład pracy
Z konstrukcji obu norm jednoznacznie wynika, że są to wyjątki od zasady odpowiedzialności za wynik sprawy, zarezerwowane dla sytuacji szczególnych. W praktyce orzeczniczej zostały jednak przekształcone w instrument „miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika” za rzekomo zbyt mały nakład pracy. Najczęściej spotykaną na gruncie p.p.s.a. sytuacją, w której sąd odstępuje od zasądzenia kosztów na rzecz wygrywającego skarżącego, jest właśnie „mały nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej”. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne pozbawienie pełnomocnika należnego wynagrodzenia, jeśli ten – w ocenie sądu – niewystarczająco się napracował, sporządzając skargę; wielość analogicznych spraw prowadzonych przez tego samego pełnomocnika ma dawać podstawę do miarkowania (por. postanowienia NSA: I GZ 502/18, I OZ 544/16, II GZ 668/16). W praktyce „miarkowanie wynagrodzenia” sprowadza się do odstąpienia od zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego w ogóle.
Przeciwko tej linii przemawiają argumenty, które warto zebrać. Po pierwsze, to nie pełnomocnik tworzy stan faktyczny utrwalony w aktach postępowania administracyjnego – on ten stan zastaje i nie ma wpływu na stopień jego skomplikowania. W każdej sprawie, tej prostszej i tej bardziej złożonej, obowiązuje go ten sam standard należytej staranności wyznaczony normami etyki zawodowej. Przepisy określające stawki wynagrodzenia fachowego pełnomocnika w poszczególnych kategoriach spraw nie uzależniają ich od nakładu pracy. Ten sam problem został zresztą rozstrzygnięty odmiennie na gruncie postępowania cywilnego: Sąd Najwyższy, wykładając art. 102 k.p.c., wskazał, że nakład pracy pełnomocnika nie może co do zasady stanowić podstawy odmowy zwrotu kosztów, jeśli pełnomocnik wykazał aktywność, składając pisma i uczestnicząc w rozprawach – nawet gdyby jego argumentacja powielała tę z innych postępowań (postanowienia SN: II PZ 35/10, II PZ 24/10). Aksjologicznie za wysoce niepokojącą należy uznać sytuację, w której sąd administracyjny odmawia kosztów zastępstwa stronie, której skargę sam uznał za zasadną.
Nikomu nie przychodzi do głowy, by obniżyć wynagrodzenie lekarzowi, który w sezonie epidemii grypy wielokrotnie zdiagnozował tę samą chorobę i przepisał tę samą kurację, ani by w takim przypadku odmówić mu wynagrodzenia w całości. Wobec pełnomocnika sądy dopuszczają jedno i drugie.
Obecna praktyka orzecznicza sądów w zakresie recenzowania pracy profesjonalnych pełnomocników wymaga systemowej refleksji. Nikomu nie przychodzi do głowy, by obniżyć wynagrodzenie lekarzowi, który w sezonie epidemii grypy wielokrotnie zdiagnozował tę samą chorobę i przepisał tę samą kurację, ani by w takim przypadku odmówić mu wynagrodzenia w całości. Wobec pełnomocnika sądy dopuszczają jedno i drugie. Pozbawienie wynagrodzenia nie zwalnia przy tym pełnomocnika z odpowiedzialności cywilnej za czynności podejmowane w imieniu mocodawcy – ryzyko pozostaje, znika tylko wynagrodzenie.
Sytuację pogarsza praktyka lakonicznych uzasadnień, gdy NSA, odstępując od zasądzenia kosztów, ogranicza się do formuły o „szczególnie uzasadnionym przypadku” bez wskazania, na czym ów przypadek polega (por. I GSK 3467/18, I OSK 1061/17). Jest to o tyle paradoksalne, że to właśnie w orzecznictwie NSA podkreślano, iż uznaniowy charakter miarkowania kosztów nakłada na sąd obowiązek szczególnie precyzyjnego uzasadnienia, a lakoniczne uzasadnienie stanowi istotne naruszenie prawa (II GSK 4787/16, II OZ 409/15). Orzeczenia NSA o kosztach wydane po raz pierwszy są przy tym niezaskarżalne, co Trybunał Konstytucyjny uznał za dopuszczalny kompromis (SK 46/15). Kompromis to jednak osobliwy: zakłada, że praca wykonana przez pełnomocnika dla mocodawcy może zostać w sposób arbitralny, bez należytego rozważenia okoliczności, sprowadzona do działalności pro bono.
Wynagrodzenie prawnika. Jak to robią w Niemczech
Najmocniejszy argument płynie jednak spoza polskiego porządku. Upodobanie sądów do arbitralnego pozbawiania profesjonalnego pełnomocnika wynagrodzenia należnego mu z mocy prawa jest bowiem praktyką obcą rozwiązaniom przyjętym w niemieckim prawie procesowym, z którym polskie prawo dzieli część kontynentalnej tradycji. W Niemczech obowiązuje zasada, że stronę przegrywającą obciążają koszty procesu (§ 91 ZPO), a ustawowe opłaty i wydatki adwokata strony wygrywającej podlegają zwrotowi.
Trzeba przy tym odróżnić wynagrodzenie należne adwokatowi od klienta od kosztów zwracanych stronie przez przeciwnika procesowego: zwrot obejmuje co do zasady stawki ustawowe wynikające z ustawy o wynagradzaniu adwokatów (RVG), nawet jeżeli klient umówił się na wynagrodzenie wyższe. W typowych postępowaniach sądowych ustawowego wynagrodzenia wynikającego z RVG co do zasady nie wolno umownie obniżać (§ 49b ust. 1 BRAO w zw. z § 4 RVG), z zastrzeżeniem szczególnych wyjątków przewidzianych przez ustawę.
Co istotne dla sprawy z kasacji RPO, § 91 ust. 2 ZPO reguluje koszty podróży adwokata niemającego siedziby w okręgu sądu i przewiduje ich zwrot w zakresie, w jakim jego zaangażowanie było konieczne do celowego dochodzenia lub obrony praw. W postępowaniu sądowoadministracyjnym § 162 ust. 2 zd. 1 ustawy o sądownictwie administracyjnym (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) stanowi, że ustawowe opłaty i wydatki adwokata są zawsze (stets) kosztami podlegającymi zwrotowi. Kontrola sądu może dotyczyć konieczności konkretnego wydatku, w tym kosztów podróży, nie zaś oceny, czy pełnomocnik „wystarczająco się napracował”. Ważenie zakresu i trudności sprawy na podstawie § 14 RVG występuje wyłącznie tam, gdzie ustawa przewiduje opłatę ramową (Rahmengebühr), i odbywa się w granicach ustawowego przedziału; przepis ten nie stanowi ogólnej podstawy do pozbawiania strony ustawowych kosztów zastępstwa.
Wynagrodzenie pełnomocnika. Taryfowość w Austrii
Podobny mechanizm taryfowego ustalania kosztów funkcjonuje w austriackim postępowaniu cywilnym. Zgodnie z § 41 ust. 1 austriackiego ZPO strona w całości przegrywająca zwraca przeciwnikowi koszty konieczne do celowego dochodzenia lub obrony praw. W zakresie, w jakim wynagrodzenie adwokata albo wysokość innych kosztów są uregulowane taryfą, § 41 ust. 2 ZPO nakazuje ustalenie kwoty kosztów według tej taryfy. Najpierw sąd ocenia zatem konieczność danej czynności lub wydatku, lecz po uznaniu ich za konieczne i objęte taryfą nie może zastąpić taryfy własną oceną, że sprawa wymagała niewielkiego nakładu pracy. Wysokość taryfową określa ustawa o taryfie adwokackiej (Rechtsanwaltstarifgesetz, RATG). § 41 ust. 3 ZPO obejmuje również dodatkowe koszty wynikające z zaangażowania adwokata niemającego siedziby w miejscu sądu, ale ich zwrot nie jest automatyczny: podobnie jak inne koszty muszą one być konieczne do celowego prowadzenia sprawy. RATG reguluje przy tym taryfową wysokość kosztów procesowych, nie wykluczając odrębnego ukształtowania wynagrodzenia w stosunku między adwokatem a klientem.
Czytaj więcej
Maksymalna stawka notarialna za sporządzenie testamentu wzrośnie do 200 zł (obecnie 50 zł). Minister sprawiedliwości postanowił też zmienić progi i...
W niemieckim postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym zwrot ustawowych kosztów zastępstwa stronie wygrywającej jest zasadniczo determinowany ustawą, a margines oceny sędziowskiej dotyczy przede wszystkim konieczności i celowości konkretnego kosztu, nie zaś tego, czy zawodowiec wystarczająco się napracował. W Austrii podobna taryfowość występuje w postępowaniu cywilnym oraz w tych szczególnych postępowaniach administracyjnych, w których ustawa w ogóle przewiduje zwrot kosztów; nie jest jednak ogólną zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi. Wspólnym elementem badanych rozwiązań pozostaje to, że gdy prawo przyznaje zwrot i określa jego wysokość taryfą albo ryczałtem, „mały nakład pracy” nie staje się samoistną podstawą całkowitego pozbawienia wygrywającej strony ustawowych kosztów profesjonalnego zastępstwa. Nie jest to wyłącznie problem etyki czy „bycia fair” wobec pełnomocników. Skuteczny dostęp do sądu – gwarantowany zarówno art. 45 konstytucji, jak i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – wymaga również odpowiedniego stopnia przewidywalności reżimu kosztowego. Arbitralne i lakonicznie uzasadniane odmawianie wygrywającej stronie zwrotu kosztów zastępstwa tę przewidywalność osłabia i de facto przerzuca na obywatela ekonomiczny ciężar wygranej z organem administracji.
Praca wykonana przez pełnomocnika dla mocodawcy może zostać w sposób arbitralny, bez należytego rozważenia okoliczności, sprowadzona do działalności pro bono.
Kasacja RPO dotyka jedynie wycinka tego zjawiska – kosztów dojazdu w sprawie o wykroczenie. Ujawnia jednak problem znacznie szerszy i systemowy, którego epicentrum jest sądownictwo administracyjne oraz aktualna redakcja art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Jeżeli praktyka stosowania tych przepisów nie zacznie ewoluować w stronę zbieżną z wykładnią art. 102 k.p.c. oraz z rozwiązaniami takimi jak niemiecki model ustawowego zwrotu kosztów, rozwiązaniem racjonalnym pozostaje nowelizacja doprecyzowująca hipotezę zawartych w nich norm. Dopóki to nie nastąpi, polski sąd administracyjny zachowa wyjątkowo daleko idący instrument: możliwość pozbawienia wygrywającej strony całości ustawowych kosztów profesjonalnego zastępstwa wyłącznie z powodu oceny, że pełnomocnik poświęcił sprawie zbyt mało pracy. To właśnie ten element – nie zaś sama kontrola konieczności poniesionych wydatków – odróżnia polską praktykę od modelu niemieckiego i od tych postępowań austriackich, w których zwrot kosztów został określony taryfą albo ustawowym ryczałtem.
Autor jest dr. nauk prawnych, radcą prawnym
