Szara strefa w administracji kontra zaufanie do państwa

Współczesna administracja publiczna stoi przed wyzwaniami nieznanymi jeszcze 20–30 lat temu. Tak jak gospodarka i społeczeństwo zmieniają się wskutek postępu technologicznego oraz procesów globalizacji, tak samo administracja powinna zmieniać formy i metody działania. Przeobrażeniom w funkcjonowaniu współczesnych społeczeństw towarzyszy kryzys stanowienia prawa – ustawy i rozporządzenia, mimo że coraz bardziej szczegółowe, nie są w stanie nadążyć za tempem zmian społecznych, technologicznych i gospodarczych. Niska jakość stanowionych przepisów dopełnia obrazu kryzysu. W takiej sytuacji administracja, a zwłaszcza organy regulacyjne, coraz częściej sięgają po instrumenty, które nie mieszczą się w klasycznym katalogu form prawnych działania. Niepodzielnie od lat rządzi dogmat decyzji administracyjnej jako jedynej praktycznie formy władczego kształtowania sytuacji jednostki w indywidualnej sprawie, któremu towarzyszy konstytucyjne ograniczenie wydawania aktów o charakterze prawotwórczym przez administrację (zamknięty system źródeł prawa w Konstytucji RP).

Zła praktyka

Działalność organów administracji wydającej stanowiska, informacje, komunikaty, zalecenia i wytyczne często nie ma bezpośredniego źródła w przepisach prawa, zmusza jednak do refleksji, czy historycznie ugruntowane sądy o ich zamkniętym katalogu mają jeszcze rację bytu. Nad tą praktyką trudno przejść do porządku, bo wspomniane stanowiska i inne akty nieformalne mają jednak bezpośredni lub pośredni wpływ na działalność większej liczby adresatów, albo nawet całych rynków. Brak ram formalnych ich wydawania ogranicza prawo do sądu i podważa zasadę zaufania, niezbędnego w relacjach pomiędzy państwem a jednostką w demokratycznym państwie prawnym.

Decyzja generalna

Problem zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 20 stycznia 2011 r. (III SK 20/10). W orzeczeniu tym SN zakwalifikował stanowisko organu jako decyzję administracyjną. Sąd uznał w szczególności, że w stanowisku organu regulacyjnego doszło do wystarczającej indywidualizacji adresatów stanowiska (przedsiębiorstwa posiadające określony typ koncesji), a sam organ uznawał zwolnienie dokonane stanowiskiem za skuteczne i nie kwestionował jego mocy wiążącej. W efekcie działanie organu w formie niebędącej klasyczną decyzją administracyjną zostało uznane za wiążące organ i koncesjonariuszy. Charakterystyka polskiego systemu prawnego i wyjątkowość rozpatrywanej sprawy nie pozwalają jednak na uznanie jej za precedens. Droga do ujęcia w ramy prawne praktyki administracyjnej wydającej akty wiążące skierowane do szerokiego kręgu podmiotów nie wiedzie przez orzecznictwo, tylko przez zmianę prawa, a konkretnie kodeksu postępowania administracyjnego.

Dobrym punktem wyjścia do dyskusji o koniecznych zmianach jest koncepcja przygotowana przez zespół ekspertów powołany przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (raport dostępny jest na stronie www.nsa.gov.pl). Jednym z proponowanych tam rozwiązań ma być wprowadzenie decyzji generalnej, która funkcjonuje zresztą w wielu innych systemach postępowania administracyjnego.

Decyzja generalna ma być więc aktem, w którym organ załatwia sprawę nieokreślonej liczby lub grupy podmiotów. Tego typu działania administracji nie mają charakteru aktów stanowienia prawa takich jak rozporządzenia czy ustawy. W nauce (E. Szewczyk, M. Szewczyk) podnosi się bowiem, że choć konkretne, są to jednak akty stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Tym samym administracja, wydając je, nie wchodzi w sferę zastrzeżoną konstytucyjnie dla legislatywy. O doniosłości problemu wprowadzenia tego typu decyzji świadczą choćby przytoczone w raporcie kontrowersje, które wzbudziły decyzje w sprawach dopalaczy, czy też w sprawie zakazu importu czeskiego spirytusu. Oczywiście można argumentować, że sprawy dotyczące większej liczby podmiotów przy tożsamym stanie faktycznym można załatwiać poprzez wydanie wielu tożsamych decyzji administracyjnych lub jednej – z odpowiednim rozdzielnikiem.

Pytanie tylko, czy to ma rzeczywiście sens, gdy można przyjąć sprawdzony w innych systemach bardziej efektywny instrument, odpowiadający lepiej na wyzwania, przed którymi stoi współczesna administracja. Unormowanie decyzji generalnej jest niewątpliwie dobrym krokiem w stronę uporządkowania szarej strefy działalności administracji publicznej, wydającej akty o trudnej do oceny proweniencji prawnej, bez niezbędnych konsultacji i możliwości kontroli.

Odpowiedzialność ponad wszystko

Współczesna administracja, działając na podstawie zróżnicowanych form prawnych, odchodząca przy tym od klasycznego modelu weberowskiego, musi być bardziej rozliczalna. Pojęcie rozliczalności (accountability) oznacza w dużym skrócie konieczność wytłumaczenia się ze swoich działań przed rynkiem, grupami społecznymi, jednostką.

Dotyczy to zarówno decyzji indywidualnych, jak i generalnych. W tym ostatnim przypadku zresztą autorzy koncepcji przewidzieli obowiązek publikacji i partycypacji przy jej wydawaniu. Można by rzec, że w decyzjach indywidualnych, czy też innych działaniach administracji problem nie występuje. Decyzje są przecież pisemnie uzasadniane. Takie założenie jest jednak dużym uproszczeniem. Decyzje administracyjne różnią się bowiem co do wagi z punktu widzenia wpływu na interesy obywateli czy rynków regulowanych.

Ograniczając się do organów regulacyjnych, to tam częstokroć np. decyzja indywidualna skierowana do podmiotu dominującego wywiera wpływ na cały rynek. I w takich właśnie przypadkach konieczne są wcześniejsze uzgodnienia. Dobrym przykładem służy tutaj ustawa – Prawo telekomunikacyjne, której rozdział trzeci normuje postępowanie konsultacyjne w sprawach dotyczących np. obowiązków regulacyjnych czy decyzji dotyczących dostępu. Przepisy regulują procedurę konsultacji, stanowiąc jednocześnie, że odejście od zasady konsultowania jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podobnie rozbudowanych i konkretnych przepisów próżno szukać w przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, ustawie – Prawo energetyczne czy ustawie o transporcie kolejowym. Nie oznacza to, że inni niż prezes UKE regulatorzy nie przeprowadzają konsultacji w ogóle. Przeciwnie, dobrą praktyką jest np. to, że prezes Urzędu Regulacji Energetyki czyni to dość często, jednak wynika to z woli organu i nie jest ujęte w ramy prawne.

Przyjęcie zasady rozliczalności organów administracji publicznej wymaga rozwiązań systemowych i dobrym miejscem do tego jest kodeks postępowania administracyjnego. Oczywiście można argumentować, że administracja zgodnie z jedną z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego powinna przekonywać obywatela do swoich racji. Rzecz w tym, że nie może się to dziać przypadkowo, z powołaniem jedynie na zasady ogólne. Instrumenty partycypacji muszą mieć charakter bardziej szczegółowy i wynikać z kodeksu lub ze szczegółowych przepisów prawa materialnego, jak w przywołanym przypadku prawa telekomunikacyjnego.

Czas na głębokie zmiany

Wprowadzenie do systemu prawa aktu generalnego, jak również innych instrumentów, o których od lat dyskutuje się w nauce prawa administracyjnego (np. tzw. umów administracyjnych), jest konieczne. Można się jedynie zastanawiać, czy decyzja generalna w proponowanym w raporcie kształcie nie jest ujęta zbyt wąsko. Podobnie potrzebna jest większa rozliczalność organów administracji publicznej.