Leonard Etel o pracach nad nową ordynacją podatkową

Rz: Czy zmiana rządu wpłynie na kształt ordynacji podatkowej, nad którą pracuje kierowana przez pana komisja?

prof. Leonard Etel: Myślę, że nie. To przecież jest ordynacja podatkowa, a nie wyborcza. Pewnie można mówić o pewnych politycznie motywowanych zmianach w poszczególnych podatkach czy politycznych decyzjach o nakładaniu nowych danin, jednak ordynacja nie służy doraźnym celom, ale określa podstawowe prawa i obowiązki podatników oraz organów podatkowych. Trudno tu mówić o polityce. Komisja konsekwentnie i bez pośpiechu dalej robi swoje.

Za to nowe władze się spieszą. Podwyższony podatek od odpraw członków zarządu państwowych firm uchwalono w ciągu kilku dni. Jak ocenić taką akcję?

Prawa podatkowego nie można tworzyć szybko, bo pojawia się duże ryzyko popełnienia błędów legislacyjnych. To przecież bardzo złożona materia. Zresztą w Konstytucji RP jest zastrzeżenie, że nie można uchwalać ustaw podatkowych w trybie pilnym. Wprawdzie od tej reguły są wyjątki, ale ogólne wskazanie jest oczywiste: to taka materia, która pośpiechu nie lubi.

Nowy minister finansów bardzo interesuje się klauzulą przeciwko unikaniu opodatkowania i podkreśla, że ma ona służyć uszczelnieniu systemu podatkowego. A jak do tego podchodzi Komisja Kodyfikacyjna?

Uszczelnienie systemu czy też zwiększenie jego efektywności to także nasz priorytet. Oczywiście zapobieżenie unikaniu opodatkowania to bardzo złożona kwestia. Dotyczy nie tylko tej klauzuli czy innych przepisów ordynacji, ale też rozwiązań w przepisach o poszczególnych podatkach oraz innych ustawach, np. o postępowaniu egzekucyjnym. Takimi rozwiązaniami też właściwe władze powinny się zajmować.

W nowej ordynacji ma się też znaleźć kilka nowych procedur polegających na negocjacjach z fiskusem, porozumieniach co do wysokości podatku i innych, jak to nazywa Komisja, niewładczych formach załatwiania spraw. Nie boi się pan, że to zostanie nazwane rozszczelnieniem systemu?

Absolutnie nie. Te nowe procedury będą całkowicie transparentne. Nie będzie mowy o załatwianiu spraw pod stołem. Chodzi o to, by np. podatnik spotkał się z urzędnikiem i ustalił, na ile rat zostanie rozłożony podatek. Z takiego spotkania będzie sporządzany protokół, na który później obie strony mogą się powoływać. To szybsze i mniej kosztowne rozwiązanie niż dzisiejsza wymiana pism z odwołaniami, zażaleniami itp. Odciąży organy skarbowe. Będzie mniej sporów angażujących obecnie nie tylko te urzędy, ale i sądy. Zamiast dwuletniego sporu w sądzie będzie można załatwić sprawę w kilka dni, i to zgodnie z prawem.

Obawiam się, że znajdzie się wielu urzędników, którzy panicznie się boją korupcji, a tym samym i spotkań z podatnikami, zwłaszcza z przedsiębiorcami. Będą stosowali te procedury?

Rzeczywiście, kwestia mentalności i przyzwyczajeń może tu być przeszkodą. Wśród uwag napływających do komisji było sporo takich sygnałów. Jeśli jednak możliwość i forma zawarcia porozumienia z podatnikiem będzie jasno określona w prawie, to nie można mówić o korupcji. Dziś, gdy urzędnik spotyka się z podatnikiem przed wszczęciem postępowania i dyskutuje o wysokości kosztów, to rzeczywiście można postawić zarzut, że nie ma podstaw prawnych do takich dyskusji czy negocjacji. Formaliści mogą wskazać, że przecież zamiast przychodzić do urzędu, podatnik może zwrócić się z wnioskiem o pisemną interpretację przepisów. Tylko że w praktyce jest wiele drobnych spraw, dla których nie warto wszczynać procedury interpretacyjnej. Lepiej po prostu spotkać się i ustalić, co trzeba, a ustalenia zaprotokołować. Chodzi o to, by aparat skarbowy sprawnie pobierał podatki, a nie był paraliżowany strachem.

Jednocześnie wielu pragmatycznie myślących urzędników skarbowych chciałoby tak robić, ale brakuje im podstawy w prawie.

Mimo tego braku w wielu sytuacjach już dochodzi do takich nieformalnych porozumień, zwłaszcza w urzędach obsługujących dużych podatników. Przecież często od spraw podatkowych zależy kondycja finansowa albo wręcz byt takich firm, a one są niejednokrotnie największymi pracodawcami na danym terenie. Chcemy, aby takie porozumienia były zalegalizowane.

Wróćmy jeszcze do klauzuli obejścia prawa. Jakie będzie jej brzmienie w nowej ordynacji?

Ostatecznego brzmienia jeszcze nie wypracowaliśmy, ale jesteśmy przekonani, że powinna odpowiadać kilku wymogom. Według tego przepisu nie uzyska korzyści podatkowej podmiot, którego działanie jest sztuczne, nastawione przede wszystkim na uzyskanie korzyści podatkowej, a przy tym sprzeczne z przedmiotem i celem ustawy. Jeśli zatem celem ustawy jest opodatkowanie dochodu, a celem sztucznych działań podatnika uniknięcie podatku, to takie działania nie będą uwzględniane podczas określania wysokości opodatkowania. To właściwie nic nowego w stosunku do rozwiązań przyjętych przez inne kraje i zalecanych przez Komisję Europejską czy OECD. Zresztą i u nas zmienia się nastawienie do tej klauzuli. Cieszę się, że zaczęły ją popierać organizacje biznesowe.

Polska wdrożyła również wiele innych rozwiązań zalecanych przez UE czy OECD w obszarze np. cen transferowych czy VAT. Tymczasem nowa ekipa kładzie nacisk raczej na nowe podatki albo osobliwe rozwiązania, takie jak baza donosów na podatników VAT. Jaka jest pańska recepta na uszczelnienie systemu?

Przede wszystkim powinny to być działania kompleksowe. Już wspominałem, że sama ordynacja nie wystarczy. Potrzebne są rozwiązania także w poszczególnych ustawach podatkowych i w przepisach egzekucyjnych. Potrzebne są też nowe uregulowania dotyczące urzędów kontroli skarbowej, przekształcające je w prawdziwą policję podatkową zwalczającą oszustów. Trzeba także poważnie rozbudować infrastrukturę informatyczną służącą podatnikom i urzędnikom. Wiele tu już zrobiono, wymienię chociażby budowę portalu podatkowego. Różne takie działania zmierzające do zwiększenia efektywności systemu podatkowego warto kontynuować. To istotne, zwłaszcza że niektóre, dotyczące np. transakcji między podmiotami powiązanymi, są wymagane przez porozumienia międzynarodowe.

Już za kilka tygodni zacznie obowiązywać zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść podatnika. Wielu ekspertów krytykowało formę jej zapisania. Czy komisja ją zachowa? Może ją jakoś zmieni?

To dobry przykład pokazujący sens stworzenia nowej ordynacji. Dziś nie ma w niej katalogu zasad ogólnych dotyczących całej ustawy. Są jedynie podstawowe reguły postępowania podatkowego. My taki ogólny katalog stworzymy i oczywiście uwzględnimy w nim zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika. Być może poprawimy jej kształt, tak by współgrała z innymi podstawowymi zasadami prawa podatkowego, ale oczywiście chcemy ją w ordynacji pozostawić.

A interpretacje prawa podatkowego? Były głosy, także w komisji kodyfikacyjnej, by ograniczyć ich stosowanie ze względu na ogromne obciążenie sądów skargami na nie.

Nie jest problemem, że podatnik uzyskuje wyjaśnienia na piśmie od organu podatkowego. Kłopotliwa jest liczba interpretacji, wydawanych w dziesiątkach tysięcy rocznie. Ten system jest drogi dla państwa. Sądy rozpatrują sprawy, które nazwałbym hipotetycznymi. Dotyczą bowiem tylko poglądów na to, co oznaczają przepisy, a nie faktów. Chcemy w nowej ordynacji zwiększyć rolę interpretacji ogólnych, wydawanych przez ministra finansów i niezaskarżalnych. Jeśli tych interpretacji ogólnych będzie dużo i będą wydawane szybko, w reakcji na pojawiające się na bieżąco problemy – sądy administracyjne odetchną.

Takie rozwiązanie ma się pojawić jeszcze w obecnej ordynacji, od 1 stycznia 2016 r.

Tak, ale my chcemy zobligować ministra do tego, by takie ogólne interpretacje wydawał regularnie. Na razie robi to zbyt rzadko, kilka razy w roku. Jeśli pojawi się sprzeczność w co najmniej kilku decyzjach lub interpretacjach indywidualnych – minister będzie musiał z urzędu wydać interpretację ogólną. Będzie przy tym mógł nie tylko polegać na wiedzy własnych urzędników, ale też występować z pytaniem prawnym do NSA.

Są też pomysły, by w ogóle zlikwidować interpretacje w sferze VAT. Tak proponuje PiS w swoim projekcie nowej ustawy o tym podatku. Co pan na to?

To nie jest dobry pomysł. Jeśli mamy poprawić relacje podatników z organem podatkowym, to nie powinniśmy likwidować możliwości formalnego pytania o konsekwencje przyszłych działań. Jeśli kiedyś będziemy mieli idealnie współpracujące z podatnikami urzędy oraz idealnie działające sądy – może wtedy byłby sens znieść instytucję interpretacji. Dziś nie powinno się tego robić.

Mamy grudzień. To czas, gdy wiele urzędów kontroli skarbowej sztucznie wszczyna procedurę karną, byle tylko wstrzymać bieg przedawnienia podatku. Jak będzie uregulowana kwestia przedawnienia, by zapobiec takim praktykom?

Chcemy takie praktyki ukrócić, bo one nie mają nic wspólnego z normalnym poborem podatków. Wprawdzie gdy się spojrzy na statystyki, widać, że w skali kraju nie ma zbyt wiele przypadków nadużywania tego instrumentu, ale są one dokuczliwe. Do spraw przedawnienia podejdziemy całościowo. Przewidujemy, że dla podatników PIT nieprowadzących biznesu okresem wymiaru podatku będą trzy lata od roku, w którym powstało zobowiązanie podatkowe. Dla innych podatników będzie to pięć lat. Tego okresu nie będzie można wydłużać poza nadzwyczajnymi sytuacjami, takimi jak śmierć podatnika, złożenie skargi do sądu administracyjnego czy złożenie zapytania do zagranicznej administracji podatkowej. Przewidujemy też limit czasowy nie tyle na wymiar, ile na pobór podatku – kolejne pięć lat. Będzie on liczony od dnia doręczenia decyzji wymiarowej albo złożenia deklaracji. Tego okresu już nic nie będzie mogło przerwać.

Kiedy można liczyć na przedstawienie gotowego projektu ordynacji?