Maciej Pichlak: Do odbudowy państwa prawa potrzebujemy referendum

Jednym z najważniejszych zadań, przed jakimi stanie nowa większość rządząca, będzie naprawa i odgruzowanie z politycznych wpływów kluczowych w demokratycznym państwie prawa instytucji, zawłaszczonych przez PiS: mediów publicznych, sądownictwa (Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Krajowa Rada Sądownictwa), Prokuratury.

Niezbędne w tym zakresie działania można podzielić na dwie grupy: po pierwsze, interwencje „porządkujące” zastany stan rzeczy, najczęściej mające charakter jednostkowy (przykładowo, stwierdzenie nieważności wyboru sędziów-dublerów do TK, czy odwołanie rzeczników dyscyplinarnych powołanych przez Ministra Sprawiedliwości). Po drugie, rozwiązania systemowe, decydujące o kształcie i funkcjonowaniu interesujących nas instytucji na przyszłość. To na tym drugim problemie, który wymaga zasadniczo przyjęcia nowych regulacji ustawowych, koncentruję się w tym tekście.

Zwykłe ustawy nie wystarczą

Ogólny cel jest jasny: przywrócenie legalności, wiarygodności i odpowiedniego poziomu niezależności od politycznych wpływów. Jeszcze przed wyborami parlamentarnymi organizacje społeczne przedstawiły projekty ustaw określane jako „obywatelskie” (a które właściwiej byłoby nazwać eksperckimi), ukierunkowane na realizację tych celów. Treść proponowanych rozwiązań – obejmujących m.in. Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Krajową Radę Sądownictwa i Prokuraturę – zasługuje na uznanie. Niezależnie jednak od wysokiej oceny ich treści, sam pomysł odbudowywania państwa prawa przy pomocy zwykłej ścieżki legislacyjnej zawiera kilka istotnych słabości.

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Marek Domagalski: Trzeba zachować pewnie umiar

Każdy głosujący ma prawo do protestu, ale sam też powinien dopełnić staranności, aby nie opóźniać badania ważności głosowania. Tego wymaga interes demokratycznego państwa.

Pierwsza trudność, wielokrotnie już podnoszona, ma charakter doraźny i wiąże się z ryzykiem weta do ewentualnie uchwalanych ustaw ze strony Prezydenta. Grozi to sparaliżowaniem niezbędnych zmian. Istnieje oczywiście szansa, że prezydent Andrzej Duda spojrzy na sprawy z szerszej niż czysto partyjna perspektywy i podejmie współpracę przy tak potrzebnych reformach. Nie łudźmy się jednak: dotychczasowy styl sprawowania obecnej prezydentury daje niewiele przesłanek dla takiego optymizmu.

Drugi problem wychodzi poza doraźny kontekst polityczny i ma charakter bardziej systemowy. Dotyczy on trwałości wprowadzanych rozwiązań, tak, aby należyte standardy demokracji i praworządności mogły być zapewnione nie tylko w obecnej, ale i na kolejne kadencje Parlamentu. Obejmuje to także zabezpieczenie kluczowych instytucji przed politycznym abordażem na wypadek zmiany władzy w przyszłości – która w systemie demokratycznym jest wszak czymś nieuchronnym i potrzebnym. Ostatnie osiem lat dostarczyło tymczasem aż nadto dowodów na to, że gwarancje ustawowe są zbyt słabe i nietrwałe wobec przeciwnej im woli politycznej.

Wyzwanie trzecie dotyczy społecznej legitymacji wprowadzanych zmian, a co za tym idzie, poparcia dla ukształtowanych na nowo instytucji państwa prawa. Tu również zwykły tryb ustawodawczy wydaje się nie wystarczać, bowiem zbyt często promuje on w praktyce czysto eksperckie i technokratyczne podejście. Najlepszej ilustracji tego problemu dostarczają wspomniane już „obywatelskie” projekty ustaw: wbrew nazwie, zostały one przygotowane niemal wyłącznie w gronie ekspertów prawnych. Choćby więc przyjęte rozwiązania legislacyjne były najlepszymi z możliwych, przeciętni ludzie nie będą mieli szczególnych powodów, aby się z nimi utożsamiać. W ten sposób nie da się odbudować nadszarpniętej (lub całkiem zszarganej) reputacji wymiaru sprawiedliwości czy innych instytucji. Oczywiście nie chodzi o to, aby z procesu reform wykluczać prawników–fachowców. Konieczne jest jednak rozszerzenie go także na inne grupy obywateli, wnoszących odmienne perspektywy, oczekiwania i wartości. Nie idzie przecież o przeciwstawianie sobie obu grup, ale o stworzenie możliwości ich współpracy.

Pytając suwerena

Jak zatem widać, samo przyjęcie odpowiednich ustaw – o ile w ogóle będzie możliwe – nie jest rozwiązaniem ani wystarczającym, ani społecznie satysfakcjonującym. Jednocześnie przy obecnym układzie politycznym oczywiście niemożliwe są zmiany na poziomie konstytucyjnym. Rodzi się więc pytanie, czy istnieje jakaś trzecia droga, którą można by podążyć w trudnym, ale koniecznym procesie odbudowywania i reformowania państwa prawa.

Takim dostępnym w naszym porządku konstytucyjnym rozwiązaniem jest przeprowadzenie niezbędnych reform na drodze referendalnej. Zgodnie z tą propozycją, to obywatele w formie demokracji bezpośredniej powinni sami zdecydować o kształcie najważniejszych instytucji w państwie. Tak wyrażona wola suwerena byłaby – przy spełnieniu warunku frekwencyjnego z art. 125 Konstytucji – wiążąca dla wszystkich władz państwowych, w tym Rady Ministrów, Parlamentu oraz Prezydenta.

W teorii, referendum mogłoby objąć pytania o model wszystkich kluczowych dla demokratycznego państwa prawa instytucji. W praktyce jednak tak szeroki jego zakres mógłby być kłopotliwy. Zarówno ze względu na zrozumiałość debaty przedreferendalnej oraz samego głosowania, jak i na to, że tego typu „referendum instytucjonalne” byłoby w naszej praktyce demokratycznej swoistym precedensem, zasadne wydaje się ograniczenie jego zakresu. Naturalnymi kandydatkami są tu któreś lub któraś z następującej triady instytucji: Trybunał Konstytucyjny, Krajowa Rada Sądownictwa oraz media publiczne. Po pierwsze, wszystkie trzy – choć każda z innych względów – są kluczowe dla zdrowego funkcjonowania demokracji i rządów prawa. Po drugie, wszystkie one, poprzez rażące upolitycznienie, stały się symbolami kryzysu politycznego i prawnego ostatnich lat. Bezpośrednie włączenie obywateli w ich naprawę miałoby więc zarówno ważny wymiar praktyczny, jak i symboliczny.

Ponieważ mowa o instytucjach o charakterze konstytucyjnym, konieczne jest dość oczywiste zastrzeżenie, że planowane referendum, jako pozbawione charakteru ustrojodawczego, mogłoby objąć jedynie materię ustawową. Wymaga to rozwagi przy formułowaniu pytań referendalnych. Konstytucja pozostawia jednak całkiem znaczny zakres istotnych kwestii do rozstrzygnięcia na poziomie ustawowym. Referendum powinno zatem wyznaczać kluczowe rozwiązania w tym obszarze – na czele z określeniem relacji tych instytucji do władzy wykonawczej i ustawodawczej, gwarancjami ich niezależności oraz sposobem powoływania ich członków.

Dla swojego powodzenia, referendum musiałoby być przygotowane w drodze realnej debaty społecznej, unikającej logiki partyjnej polaryzacji. W tym celu zasadne byłoby skorzystanie np. z metody panelu obywatelskiego, łączącej udział aktorów politycznych, ekspertów i reprezentatywnej grupy obywateli. Dla zapewnienia wymaganej prawem frekwencji możliwe jest natomiast powiązanie go z planowanymi w 2024 r. wyborami powszechnymi.

Korzyści z referendum

Polskie doświadczenia z referendum są w przeważającej mierze nienajlepsze, czego kulminację stanowi tegoroczna nieudana inicjatywa „plebiscytu poparcia” dla rządu Zjednoczonej Prawicy. Istnieją jednak dobre powody dla wykorzystania tej instytucji i, przy okazji, przywrócenia jej sensu. Są one lustrzanym odbiciem wskazanych wyżej słabości ścieżki ustawowej.

Pierwszy argument za posłużeniem się referendum ma dotyczy więc ograniczenia możliwości skorzystania przez Prezydenta z prawa weta. Kluczowe znaczenie ma tu art. 125 ust. 3 Konstytucji, który stwierdza, że (przy spełnieniu warunku frekwencyjnego) „wynik referendum jest wiążący”. Charakter i zakres podmiotowy owej mocy wiążącej nie jest wprawdzie w pełni jasny (nie rozstrzyga wątpliwości w tym zakresie także art. 67 ustawy o referendum ogólnokrajowym). Należy jednak zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym brak jakichkolwiek klauzul limitacyjnych w treści konstytucji oznacza powszechny charakter owego związania w stosunku do wszystkich władz publicznnych. W konsekwencji, również Prezydent RP jest konstytucyjnie zobowiązany do podjęcia działań niezbędnych do realizacji wyników referendum – w tym przede wszystkim do podpisania ustawy bezpośrednio realizującej wolę suwerena. Dodajmy, że odmowa jej podpisania, jako odrzucająca jednoznaczny głos suwerena, byłaby bardzo trudna do obrony także z politycznego punktu widzenia.

W ostatecznym rozrachunku istotniejsze znaczenie mają jednak argumenty wykraczające poza doraźną sytuację polityczną. Sięgnięcie po instytucję referendum może bowiem pełnić funkcję stabilizującą ustrój prawny państwa. Wiąże się to z zagadnieniem czasowego zakresu związania rezultatem referendum i możliwościami zmiany przyjętych w jego wyniku rozwiązań w przyszłości. Regulacja zarówno konstytucyjna, jak i ustawowa ponownie milczą na ten temat. Jedynym uzasadnionym odczytaniem intencji ustrojodawcy wydaje się więc uznanie, że zmiana rozwiązań przyjętych w wyniku wiążącego referendum nie może być dokonana zwykłą ścieżką legislacyjną, ale wymaga ponownego wyrażenia woli przez suwerena na drodze referendalnej. Innymi słowy, rozwiązania prawne wprowadzone w wyniku wiążącego referendum mogą być zmienione jedynie na podstawie kolejnego referendum.

W ten sposób Konstytucja ustanawia szczególny tryb ustawodawczy, co jest rozwiązaniem stosowanym także w innych jej postanowieniach (np. ustawa budżetowa). Tryb ten może pełnić istotną funkcję stabilizowania ustroju państwowego w kluczowych kwestiach. Inne interpretacje art. 125 Konstytucji są nie do przyjęcia albo jako niejasne, albo nadające wiążącej mocy wyników referendum charakter fikcyjny.

Równie ważne są przesłanki o bardziej społecznym i aksjologicznym charakterze, związane z szeroko akceptowaną diagnozą, że jednym z czynników umożliwiających „zamach” na praworządność był niski poziom identyfikacji Polaków z przyjętym porządkiem konstytucyjnym – w tym w szczególności z wartościami rządów prawa i liberalnej demokracji. Znaczna część polskiego społeczeństwa nie traktowała ustroju konstytucyjnego, opartego na zasadzie demokratycznego państwa prawa, za „własną sprawę”. Winą za taki stan rzeczy obarcza się m.in. sposób wprowadzania tego ustroju w okresie transformacji jako implementowanego w sposób odgórny, technokratyczny i ekspercki. Obywatele nie dostali szansy na doświadczenie sprawczości czy poczucia udziału w debacie wokół podstawowych zasad i rozwiązań ustrojowych.