Bernatt, Sznajder: Czy niskie ceny paliw szkodzą konsumentom

W ostatnich dniach Polska żyje gwałtownym spadkiem cen paliw w kontraście do reszty Europy. Orlen, dominant na rynku paliw z około 65-proc. udziałem w rynku obniżył znacząco ceny hurtowe i ceny detaliczne paliw. Różnice w cenach hurtowej sprzedaży paliw w Polsce i w Europie zaczęły się już w lipcu, podczas gdy ceny oleju napędowego w Europie wzrosły o 42 proc., w Polsce spadły o 2 procent. Komentatorzy tłumaczą tę sytuację upolitycznieniem spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa i wspieraniem przez nie rządzącej partii w kampanii. Poza wymiarem politycznym sprawa ma jednak wymiar rynkowy. Orlen jest wertykalnie zintegrowanym przedsiębiorcą posiadającym pozycję dominującą na rynku hurtowym sprzedaży paliw i dużą siłę rynkową na rynku detalicznym. Jego konkurenci na rynkach sprzedaży detalicznej paliw, są zarazem jego klientami na poziomie hurtowym. Polityka cenowa Orlenu na poziomie hurtowym wpływa więc na jego konkurentów na szczeblu detalicznym zwłaszcza na mniejszych, niezależnych operatorów stacji, których w Polsce jest ponad 1200. Ostatecznie zaś, wywierając decydujący wpływ na ceny paliw i presję na konkurentów na poziomie detalicznym, Orlen ma wpływ na ceny płacone przez konsumentów. Mając to na uwadze, postawmy pytanie o wpływ stosowanej obecnie przez Orlen polityki cenowej na konkurencję (niezależnych operatorów) i konsumentów (ceny za paliwa ostatecznie płacone). I o istnienie podstaw do podjęcia interwencji przez prezesa UOKiK.

Taniej niż w hurcie

Istotną okolicznością faktyczną w sprawie wydaje się sprzedaż detaliczna paliw na stacjach Orlen po cenach niższych niż ceny hurtowe. 22 września spadły one poniżej 6 zł (np. 5,99 zł) za litr benzyny Euro 95, podczas gdy ceny w hurcie wynosiły 6,18 zł za litr (średnia cena tygodniowa według Komisji Europejskiej z 18 września). Założyć można, że przy takiej strukturze cenowej, uzależnione na poziomie hurtowym w Polsce od Orlenu konkurencyjne sieci stacji paliw (zwłaszcza te niezależne) muszą rezygnować z marży czy nawet sprzedawać paliwa ze stratą, by dotrzymać kroku Orlenowi. Ich potencjał ekonomiczny jest jednak nieporównywalny i długotrwałe utrzymanie takiej praktyki przez Orlen może rodzić ryzyko ich eliminacji z rynku i ostatecznie wyższych cen paliw dla konsumentów. Wypowiedzi właścicieli niezależnych stacji benzynowych w Zachodniopomorskiem świadczą o realności takiego ryzyka. Niezależnym problemem jest zaś wpływ obniżenia cen paliw na rynku hurtowym przez Orlen na zdolność konkurowania z nim innych hurtowników, w tym importerów paliw z zagranicy, tj. ryzyko umocnienia monopolu Orlenu na tym rynku.

Potwierdzenie istnienia takiego stanu faktycznego jest w gestii organu państwa powołanego do ochrony konkurencji – prezesa UOKiK, który ma prawny obowiązek zachowania pełnej niezależności wobec rządzących i do biznesu. I bezstronnego badania, czy zachowania przedsiębiorców ograniczają konkurencję. Prawo ochrony konkurencji zakazuje m.in. nadużywania pozycji dominującej przez przedsiębiorcę, który ją posiada. Szczególnie szkodliwe dla konkurencji (zakazane) są praktyki wykluczające, które wiążą się z wykorzystaniem przez dominanta swej siły rynkowej do osłabienia pozycji słabszych ekonomicznie konkurentów, a nawet ich całkowitej eliminacji. Jednym ze sposobów eliminacji konkurencji jest stosowanie tzw. drapieżnictwa cenowego, tj. ustalania przez dominanta cen na poziomie niższym od własnych kosztów. Praktyce takiej sprzyjać może możliwość kompensowania przez dominanta strat zyskami pochodzącymi z innych rynków.

W przypadku Orlenu znaczenie ma to, że może on kompensować swe straty zyskami ze sprzedaży hurtowej paliwa firmom transportowym po cenach, których istotnie nie obniżył. Tę strategię może wesprzeć rzekome sięgnięcie przez Orlen do zasobów strategicznych paliw (o takich planach pisała Polityka Insight 19 września 2023 r.).

Mając na uwadze pionową integrację Orlenu, ten stan faktyczny należy analizować na gruncie innego scenariusza wykluczeniowego dominanta tj. problemu „zaniżania marży” (margin squeeze), która polega na kształtowaniu cen na poziomie hurtowym i detalicznym w taki sposób, że na poziomie detalicznym konkurent hurtownika dominanta nie jest w stanie wejść z nim w efektywną konkurencję, bo jest zmuszony do istotnego obniżenia swej marży, co podważa dochodowość jego działalności.

W orzecznictwie unijnym wypracowano test badania drapieżnictwa cenowego, który opiera się na zbadaniu poziomu cen w odniesieniu do średnich kosztów całkowitych i średnich kosztów zmiennych.

Kiedy dominant ustanawia ceny – w pewnym uproszczeniu – poniżej średnich kosztów całkowitych, a powyżej średnich kosztów zmiennych, można stwierdzić naruszenie prawa konkurencji, jeżeli jest ono częścią strategii wyeliminowania konkurenta. W takim przypadku polityka cenowa przedsiębiorcy musi doprowadzić do ryzyka wyeliminowania równie efektywnego względem dominanta konkurenta, który ze względu na mniejsze zasoby finansowe lub mniejszy stopień zdeterminowania, by podjąć wojnę cenową, jest zmuszony do wyjścia z rynku (lub zniechęcony do wejścia na niego). Stwierdzenie naruszenia prawa konkurencji bez konieczności wykazywania, że zachowanie dominanta jest częścią strategii wyeliminowania konkurenta występuje wtedy, gdy kształtuje on swe ceny poniżej średnich kosztów zmiennych. W takiej sytuacji domniemywać można, że jego działanie nie ma racjonalnego uzasadnienia i ma charakter antykonkurencyjny: każda bowiem sprzedaż generuje stratę dla dominującego przedsiębiorcy. Istotne jest, że w żadnym z obu przedstawionych scenariuszy kosztowych organ antymonopolowy nie musi wykazywać, iż dominujący przedsiębiorca zrekompensuje stratę w przyszłości, np. podnosząc ceny dla swych klientów (np. nabywców detalicznych paliw) po wykluczeniu czy zdyscyplinowaniu konkurenta. Ale takie działania mogą być brane pod uwagę przez organ jako dodatkowa okoliczność wskazująca na abuzywny charakter praktyki.

Mając to na uwadze oczekiwać można, że postępowanie prowadzone przez prezesa UOKiK posłuży wyjaśnieniu w pierwszej kolejności tego, czy ceny detaliczne przyjęte na stacjach Orlenu mogą być cenami poniżej średnich kosztów zmiennych. Potwierdzenie tego dawałoby podstawę do postawienia Orlenowi zarzutu nadużywania pozycji dominującej i rozważenia zastosowania środków tymczasowych przeciwdziałających eliminacji konkurencji. Podobna analiza mogłaby dotyczyć wpływu obniżenia cen hurtowych przez Orlen na jego konkurentów na tym rynku.

W drugiej kolejności, w przypadku gdyby ceny stosowane przez Orlen były powyżej średnich kosztów zmiennych, ale poniżej średnich kosztów całkowitych, prezes UOKiK powinien zbadać, czy te ceny są częścią strategii wyeliminowania konkurentów z rynku.

Ważnym aspektem analizy byłby okres stosowania praktyki przez Orlen, zważywszy, iż zwłaszcza długotrwały charakter cen drapieżnych mógłby doprowadzić do ograniczenia konkurencji. Prezes UOKiK mógłby też wtedy zbadać, czy Orlen kompensuje ponoszone straty zyskami z innych rynków i z utrzymywania wyższych cen hurtowych dla przewoźników, co mogą sugerować doniesienia mediów.

Znaczenie ma też sytuacja gospodarcza w okresie poprzedzającym rozpoczęcie praktyki dla oceny zachowania dominanta. Biorąc pod uwagę wysoką inflację, jak i ostatnie wahania walutowe, znaczące obniżenie cen paliwa wydaje się zachowaniem ekonomicznie nieracjonalnym.