W piątek 4 listopada 2022 r. zakończył się parlamentarny proces ustalenia treści ustawy o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Jej formalnym celem jest przesunięcie terminu nowych wyborów samorządowych z późnej jesieni 2023 r. na wiosnę 2024 r.

Czytaj więcej

Wybory samorządowe przesunięte o pół roku

Ustawa ma charakter epizodyczny. Jednorazowo dokonuje zmiany długości kadencji jst. Wydłuża ją o kilka miesięcy. Odpowiada to około 10 proc. dotychczasowej długości. Trudno zatem uznać takie rozwiązanie za niewielką modyfikację. Jednocześnie ma ona charakter precedensowy. Nigdy do tej pory – wbrew tezie postawionej w uzasadnieniu do projektu tej ustawy – parlament nie wydłużył kadencji organów stanowiących jst. Nie zrobił tego nawet przy reformie samorządowej w 1998 r., wydłużając jedynie o dwa miesiące przerwę międzykadencyjną.

Wątpliwe argumenty

Projekt ustawy został zgłoszony przez grupę posłów (druk nr 2612). Co ciekawe, wśród posłów wspierających projekt ustawy z 2022 r. było kilkunastu parlamentarzystów, którzy w 2017 r. sygnowali projekt ustawy wydłużającej kadencję organów jst. Jest oczywiście godną pochwały zdolność poprawiania własnych błędów. Dobrze by było, aby tryb stanowienia prawa uwzględniał wszystkie oczywiste implikacje ustrojowe i społeczne, jakie wywołuje nowelizacja, a proces sanowania dostrzeżonych ułomności nie był gorszy w swoich skutkach od dostrzeżonego poniewczasie błędu.

W uzasadnieniu do projektu ustawy podano kilka argumentów przemawiających za taką interwencją ustawodawcy. Miały nimi być: skumulowanie dat wyborów samorządowych oraz wyborów parlamentarnych w 2023 r., a także wynikające z tego problemy organizacyjno-techniczne, jak też spodziewane zmniejszenie frekwencji.

Argument o „wyjątkowym skumulowaniu dat wyborów samorządowych oraz wyborów parlamentarnych” oczywiście można włożyć między bajki. Okoliczność ta była znana już w 2018 r., kiedy uchwalono nowelizację przepisów samorządowych wydłużającą kadencję organów jst z czterech do pięciu lat. Ustawodawca powinien był wiedzieć, że w 2023 r. dojdzie do kumulacji procedur wyborczych – parlamentarnych i samorządowych. Jeżeli chciał tego uniknąć, mógł w 2018 r. określić, że pierwsza kadencja organów będzie jednorazowo krótsza, tak by kolejne wybory samorządowe odbywały się na wiosnę. Skoro tego nie zrobił w 2018 r., w oczywisty sposób wprowadził państwo w rytm okresowego nakładania się tych wyborów, o ile wcześniej nie doszłoby do zmiany konstytucyjnego rytmu wyborów parlamentarnych albo samorządowych.

Warto też przypomnieć, że wydłużenie kadencji organów jst dokonano w 2018 r. ustawą, której tytuł wskazywał, że miało chodzić o zwiększenie udziału obywateli w procesie wybierania organów publicznych. Nie dość, że cykl procesu wyborczego został wydłużony, co oznacza, że faktycznie obywatele rzadziej mogą zrealizować swoje prawo wyborcze, to obecnie parlamentarzyści zastąpili legitymację polityczną płynącą z wyborów powszechnych – czyli mechanizm bezpośredniego działania narodu – własną wolą w drodze uchwalenia ustawy.

Debata publiczna wokół ustawy z 2022 r. nie była szeroka. Tam, gdzie ją komentowano, głównie zwracano uwagę na kontekst polityczny. Oczywiście nie neguję wagi kontekstu politycznego przy uchwalaniu prawa. Niemniej jednak chciałbym się skupić na problemie ustrojowym. Ten bowiem bardziej mnie interesuje w tym momencie.

Konstytucja przewiduje w ramach organizacji wewnętrznej jst organy stanowiące i wykonawcze. Te pierwsze muszą pochodzić z wyborów. Głosowanie powszechne ma im zapewnić demokratyczną legitymację. Konstytucja przesądza również kryteria organizacji tych wyborów (art. 169 ust. 2), a czynne prawo wyborcze w tym głosowaniu powszechnym musi spełniać kryteria takie same jak w przypadku czynnego prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych oraz na urząd prezydenta (art. 62 ust. 1).

Od restytucji samorządu terytorialnego w Polsce przepisy konstytucyjne nie określają długości kadencji ich organów. Konstytucja przesądza jednak kilka kwestii. Organy stanowiące jst mają być organami przedstawicielskimi. Tym samym muszą pochodzić z wyborów powszechnych, spełniających kryteria demokratycznych wyborów; natomiast głosowania powszechne muszą odbywać się cyklicznie, w rozsądnych odstępach czasu.

Ustawowy rytm

Sejm musi określić w drodze ustawy długość kadencji organów jst. Ma tu sporą swobodę. Granicą jest zachowanie, by wybory odbywały się nie za często (bo wówczas traci na znaczeniu zasada sprawności działania organów państwa) ani nie za rzadko, bo trudno byłoby mówić o aktualności legitymacji politycznej. Chodzi tu jednak o uprzednie ustalanie długości kadencji. Parlament ma zatem ustalić rytm upływu kadencji, a tym samym okres, na jaki wyborcy udzielają swoim przedstawicielom legitymacji politycznej do ich reprezentowania w organach przedstawicielskich jst.

Ta swoboda regulacyjna parlamentu nie przenosi się jednak na inną kwestię. Legitymacja polityczna udzielona jest przez wyborców na z góry ustalony czas, w myśl ustalonego ustawą rytmu kadencji. Nigdy taka legitymacja w demokratycznym państwie prawa nie może być in blanco ani – dodatkowo w państwie republikańskim – ad infinitum. W wyborach powszechnych naród wskazuje nie tylko zatem, kto go ma reprezentować, ale równocześnie, na jaki okres jego przedstawiciele mogą wyrażać władcze decyzje wiążące wszystkich.

Sejm może – w ściśle jednak określonym zakresie i na zasadzie wyjątku – dokonywać w pewnych sytuacjach skrócenia kadencji organów przedstawicielskich jst, a tym samym i długość sprawowania mandatu przez radnych. Choć ta decyzja ingeruje w proces wyborczy oraz swobodę realizowania woli narodu, to jednak – o ile znajduje oparcie w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych – może być dopuszczalna. W każdym jednak razie nic nie oddaje do woli wyborców. Skrócenie kadencji mieści się bowiem w ramach pierwotnie udzielonej legitymacji politycznej.

Tak jednak nie dzieje się w przypadku wydłużania kadencji mandatów przedstawicielskich. Rozciągnięcie skutku wynikającego z głosowania powszechnego ma wówczas tylko o tyle moc, o ile wynika z konstytucyjnych granic władczego działania prawa w demokratycznym państwie, w tym wypadku ustawy.

Kompetencje Sejmu do ustalenia norm wyznaczających długość kadencji nie idą tak daleko, by w imieniu narodu zastępczo nadać legitymację polityczną działaniu radnych po upływie ich kadencji w takim sensie, w jakim wymaga tego przedstawicielski charakter organów stanowiących jst. Norma prawna nie może zastępować aktu wyborczego. Przepisem prawa nie wolno zastąpić aktu głosowania powszechnego, w którym naród – korzystając z władzy zwierzchniej – wybiera swoich przedstawicieli. Jedynie norma rangi konstytucyjnej mogłaby zastępczo – i to też wyłącznie w pewnych granicach, które pozwolą na utrzymanie demokratyczności ustroju – wydłużyć pierwotną wolę wyborców. Tak się dzieje obecnie na mocy art. 228 ust. 7 konstytucji. Dzieje się to jednak nie tylko że uprzednio, ale na mocy wyraźnej normy konstytucyjnej, dotyczy bardzo szczególnej sytuacji życia państwa (stan nadzwyczajny), a w dodatku – w przypadku organów stanowiących jst –wyłącznie tam, gdzie stan nadzwyczajny został wprowadzony.

Wbrew konstytucji

Naród sprawuje władzę zwierzchnią przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio (art. 4 ust. 2 konstytucji). Niemniej jednak niektóre doniosłe rozstrzygnięcia wymagają – w myśl konstytucji – głosowania powszechnego. Tak rzecz się ma chociażby z wyborami czy referendami.

Jedyny przypadek, kiedy konstytucja przewiduje wymienne zrealizowanie władzy zwierzchniej – bezpośrednio lub pośrednio – to wyrażenie zgody na ratyfikowanie umowy międzynarodowej przekazującej organizacji międzynarodowej kompetencje organów władzy państwowej (art. 90). W innych wypadkach nawet Sejm, będąc organem przedstawicielskim, nie może zastępczo realizować władzy zwierzchniej należącej bezpośrednio do narodu. Z tego też względu brak ustalenia w konstytucji długości kadencji organów jst nie może być rozumiany jako powierzenie Sejmowi kompetencji do rozciągnięcia w czasie władztwa publicznego organów stanowiących jst poza to, co wynika z pierwotnej woli narodu wyrażonej w wyborach. Taki skutek nie tylko, że nie mieści się w sferze regulacyjnej ustawy, ale w ogóle we władztwie parlamentu. Tego, co konstytucja zastrzegła dla narodu działającego bezpośrednio, Sejm nie może sobie zawłaszczyć, tak by nie narazić się na zarzut uzurpacji władzy.

Zważywszy na proweniencję polityczną wnioskodawców ustawy oraz sytuację, w jakiej znalazły się organy państwa, które mają stać na straży nadrzędności konstytucji, nie mam szczególnych nadziei co do uzgodnienia ustawy z 2022 r. z pierwotną treścią konstytucji. Natomiast skutki ewentualnego uznania po latach nieważności lub niekonstytucyjności tej ustawy zdają się raczej potwierdzać tezę o niemocy hierarchicznej kontroli konstytucyjności w takich przypadkach. Natomiast ustrojowy precedens, jaki wywoła ta ustawa, o ile zadziała, będzie bardziej doniosły, niż się o tym mówi w dzisiejszej debacie publicznej. Tego warto byłoby uniknąć.

Autor jest prof. dr. hab., konstytucjonalistą, sędzią TK w stanie spoczynku, byłym zastępcą RPO