Ustawy samorządowe (gminna, powiatowa i wojewódzka) w swoich pierwszych artykułach kładą nacisk na wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzą mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.). Słownik języka polskiego definiuje wspólnotę poprzez to, co łączy, zespala czy też jako grupę osób związaną wspólnym pochodzeniem, wspólną kulturą lub wspólnymi interesami, wspólną własnością. Jak wskazuje prof. Ewa Olejniczak-Szałowska wspólnota samorządowa to wspólnota wartości, interesów i poglądów na sprawy publiczne w wymiarze lokalnym, a jednocześnie wspólnota (która) stawia przed sobą określone cele społeczne i gospodarcze, z nadrzędnym celem dobrego życia.
Blisko wyborców
Przedstawicielami wspólnoty mieszkańców zamieszkujących określoną j.s.t. są radni. W polskiej rzeczywistości samorządowej wybieramy radnych wojewódzkich, powiatowych i gminnych, jak również wybrańców do jednostek pomocniczych gminy: sołectw, dzielnic czy osiedli. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ustawa) mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Jednym z najistotniejszych w mojej ocenie przepisów ustawy dotyczących relacji pomiędzy wspólnotą a jej przedstawicielami jest art. 23 ust. 1 ustawy wskazujący, iż radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, jak również, że radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami. A zatem powstaje pytanie, czy radny (hipoteza) wybrany z danej j.s.t., ale zamieszkujący (poza tą jednostką ergo wspólnotą) jest w stanie – de iure i de facto – wypełniać ustawowe obowiązki wobec wspólnoty/wyborców. W obecnym stanie prawnym pytanie to zdaje się znajdować odpowiedź w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Przepis ten bowiem reguluje czynne prawo wyborcze, które w przypadku kandydatów na radnych (wszystkich szczebli) ustawodawca przyznał osobom, które (poza innymi wymaganiami) stale zamieszkują na obszarze danej j.s.t. (gminy, powiatu, województwa). Definicję stałego zamieszkania kodeks wyborczy wskazuje w art. 5 pkt 9, określając ją jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Jak się wydaje jedną z najważniejszych determinant w demokratycznym procesie wyborczym zgodnie z teorią racjonalnego wyboru jest ta, która za podstawę głosu na karcie wyborczej uznaje wartości i program reprezentowany przez kandydata. Członek wspólnoty samorządowej (w ujęciu idealistycznym) realizuje swoje interesy lokalne (czy regionalne) za pośrednictwem wybranego przedstawiciela (radnego).
Wygaszanie mandatu
Co jakiś czas lokalne media przynoszą informacje o próbie wygaszania mandatu radnego z powodu niezamieszkiwania (w sposób stały) na obszarze j.s.t. Jakkolwiek działania takie są w większości przypadków inicjowane przez innych radnych (już w trakcie trwania kadencji), to jednakowo prawdziwa będzie hipoteza postawiona przez prof. Joannę Marszałek-Kawę, że miejsce stałego zamieszkania kandydata ma znaczenie dla decyzji wyborczych podejmowanych w wyborach samorządowych w Polsce.
Normą wiążącą w aspekcie stałego zamieszkania kandydata na radnego w procesie wyborczym jest przytoczony art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego. Jak wskazują sądy administracyjne w rozstrzygnięciach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, o miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus – czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus – czynnik wewnętrzny). Brak spełnienia jednej z przesłanek powoduje utratę miejsca zamieszkania (wyrok WSA Gorzów Wielkopolski, sygn. II SA/Go 143/20). To, co ważne w przypadku kodeksu wyborczego to zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem (czego nie wskazuje chociażby art. 25 kodeksu cywilnego). W przytoczonym wyroku WSA wskazał również, że o zamieszkiwaniu pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Z kolei animus ma charakter subiektywny i jest zależny od zamiaru stałego przebywania w danym miejscu. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych czy rodzinnych.
Ciekawie w aspekcie zamieszkiwania radnego na obszarze danej j.s.t. rozważał NSA w rozstrzygnięciu z 2013 r., gdzie wskazał, że stosowanie cenzusu domicylu w wyborach samorządowych (w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego) oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danej jednostki wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie – wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Sąd wskazał, iż faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną. Animus zaś – zdaniem NSA – nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień (por. wyrok NSA, sygn. II OSK 479/13).
Wnikliwie i niepochopnie
Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje w j.s.t. istotne perturbacje. Wyborcy są zdezorientowani i nieufni wobec takiego procesu. Często opisują go jako rozwiązanie siłowe sui generis, niedemokratyczne. Z drugiej zaś strony osoba de iure i de facto nie będąca członkiem wspólnoty samorządowej nie ma uprawnienia, aby ją reprezentować.
Niezbędne jest jednak, aby w procesie wygaszania mandatu radnego z powodu uchybienia normie art. 10 § 1 pkt 3 lit. a kodeksu wyborczego organ przeprowadził dogłębne i ekstensywne postępowanie dowodowe. Katalog środków dostępnych organowi (tu: rada j.s.t.) jest szeroki, a tytułem zabezpieczenia procesu wygaszania mandatu jak również troski o prawo radnego do swoistej obrony, należy prowadzić bardzo szczegółowe badania w aspekcie zamieszkiwania na terenie danej j.s.t. Wygaszenie mandatu zdobytego w demokratycznych wyborach jest daleko idącą w swoich skutkach ingerencją w materię praw konstytucyjnie chronionych. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 2020 r. uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego (…) oparta jest na przesłance materialnej związanej z okolicznością o charakterze faktycznoprawnym, tj. zamieszkaniem na terenie gminy. Zastosowanie tej przesłanki materialnej następuje po dokonaniu przez organ ustalenia w tym zakresie. Jest niewątpliwe, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać to ustalenie oraz wyjaśnienie dokonania tego ustalenia. Organ powinien zatem zawrzeć w uzasadnieniu przebieg i rezultat postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zamieszkania radnego na terenie gminy (por. wyrok NSA, sygn. II OSK 1231/20).
W trakcie procesu wygaszania mandatu radnego organ powinien więc gromadzić dane, dokumenty, zaświadczenia (z różnego rodzaju rejestrów: KRS, CEIDG). Może posłużyć się nawet kopią rocznego zeznania podatkowego (które radni składają wraz z oświadczeniem majątkowym). W procesie tym nie można pominąć również swoistego wywiadu środowiskowego, rozpytania sąsiadów czy pozyskania informacji od pracodawcy. Powyższe ma służyć jednoznacznemu określeniu centrum interesów życiowych radnego.
A może zmiana?
Czy w czasach dużej mobilności społecznej, telekonferencji, sesji online rad miast i gmin, a także coraz częstszego i pożądanego „załatwiania” spraw przez internet, zasadne jest utrzymywanie cenzusu domicylu w wyborach samorządowych? Jeszcze przed pandemią Covid-19 pytanie to pobrzmiewało podczas obrad Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia ustaw z zakresu prawa wyborczego (Sejmu VIII kadencji, 2015–2017, druk 2001 – poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych). Żywa dyskusja posłów, legislatorów i ekspertów ogniskowała się w istocie na pytaniu czy należy utrzymywać fikcję, kiedy to spora liczba radnych w dużych i mniejszych miastach mieszka poza obszarem gminy? Jak wspomniałem, debata ta miała miejsce przed pandemią Covid-19, której skutki odczuły samorządy, także w sferze partycypacji mieszkańców. Podczas prac nad przytoczoną ustawą słyszało się głosy, że umożliwienie kandydowania do rady gminy osobom niezamieszkałym na ich terenie zniszczy podmiotowość społeczności lokalnej. Tak daleko bym nie szedł. Z moich osobistych (samorządowych) obserwacji wynika, że koszmar partycypacji dostrzegalny jest w Polsce bardzo mocno. Mieszkańcy nie chcą uczestniczyć! Zmiana w zakresie domicylu kandydatów na radnych – nawet radykalna – nie wpłynie znacząco na zmiany w zainteresowaniu mieszkańców sprawami małych ojczyzn.
Unikalna oferta
Tylko 5,90 zł/miesiąc
Tekst wyraża wyłącznie prywatne opinie autora.
Autor jest radcą prawnym. W latach 2010–2020 był warszawskim radnym. Od 2022 roku jest członkiem Państwowej Komisji Wyborczej.
Czytaj więcej
Jest 90 proc. szans na to, że wybory samorządowe odbędą się później - mówił w rozmowie z TVP1 Krzysztof Sobolewski, sekretarz generalny PiS.
