Epilog do reformy jednolitej daniny

Debata publiczna na temat jednolitej daniny odbyła się przed prezentacją założeń reformy i opierała się głównie na domniemaniach. Nic dziwnego, że pomysł wywołał lawinę negatywnych komentarzy, w których przewijała się teza, że planuje się radykalną podwyżkę podatków. Teraz, po ujawnieniu założeń, warto wrócić do merytorycznej dyskusji. Tym bardziej że głównym beneficjentem tej reformy mieli być przedsiębiorcy. Reforma przewidywała nie tylko radykalne uproszczenie systemu, ale również obniżkę danin dla zdecydowanej większości przedsiębiorców wraz z obniżeniem kosztów pracy zatrudnianych pracowników.

Uzasadnienie dla reformy wynikało wprost z rekomendacji organizacji międzynarodowych. Bank Światowy od lat zwraca uwagę na wysokie koszty związane z rozliczeniami podatkowymi w naszym kraju. Komisja Europejska rekomendowała Polsce wyeliminowanie nadmiernego zróżnicowania obciążeń finansowych, czyli swoistego arbitrażu między różnymi formami zatrudnienia. OECD zwracała uwagę na konieczność zwiększenia progresji w ramach jednolitej daniny.

Realizacja tych rekomendacji – na których oparta było koncepcja jednolitej daniny – miała przynieść korzyści dla rozwoju gospodarczego. Miało to nastąpić poprzez wzrost legalnego zatrudnienia, wzmocnienie systemu ubezpieczeń społecznych oraz zwiększenie konkurencyjności polskiej gospodarki. Aby zrealizować te cele, konieczne było przyjęcie odpowiedzialnych ograniczeń fiskalnych wobec poboru danin publicznych, które dziś przekraczają 300 mld zł.

Kalibrowanie stawek zostało spięte klamrą neutralności budżetowej, tak aby nie zwiększać redystrybucji „od bogatych do biednych". Gdyby bowiem liczba zyskujących nadmiernie wzrosła, groziłoby to tym, że cały ciężar reformy spadnie na barki bardzo małej liczby podatników.

Z tych powodów zmiana nie mogła być drastyczna. Ostatecznie na reformie miało stracić 16 proc. osób, a 84 proc. – zyskać.

(Nie)tania praca

Poza neutralnością budżetową na kalibrację stawek w największym stopniu wpłynęła analiza arbitrażu między kontraktami pracy. Wiadomo bowiem, że bolączką polskiego rynku pracy jest zjawisko wyboru najtańszych form zatrudnienia, co sprzyja erozji bazy na ubezpieczenia społeczne. Zbyt duże zróżnicowanie obciążeń pomiędzy kontraktami zachęca do zawierania umów pozornych w miejsce typowej umowy o pracę.

Analiza arbitrażu miała pomóc w przygotowaniu rozwiązań uszczelniających system, tak by wzrost progresji w jednej formie zatrudnienia nie pogłębił jeszcze bardziej zjawiska optymalizacji podatkowej. Dziś wśród osób o najniższych dochodach największym problemem jest dumping cenowy umów o dzieło, ponieważ nie płaci się od nich składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w segmencie wyższych dochodów najtańszą formą jest jednoosobowa działalność gospodarcza opodatkowana według 19-proc. liniowego PIT. Poza tym dochodzą optymalizacje podatkowe związane z preferencyjnymi stawkami na ubezpieczenie społeczne, rozstrzyganiem zbiegu tytułów do ubezpieczeń i możliwością wyboru różnych rezydencji podatkowych dla dochodów z różnych form zarobkowania.

Skalę arbitrażu najlepiej pokazać na przykładzie. Obecnie dla minimalnego wynagrodzenia w wysokości 2 tys. zł efektywny klin w stosunku do całkowitego kosztu pracy wynosi 40 proc. dla umowy o pracę, zaledwie 7 proc. dla umowy o dzieło i aż 56 proc. dla działalności gospodarczej. Z kolei przy dochodach na poziomie 20 tys. zł miesięcznie efektywny klin podatkowy dla działalności gospodarczej wynosi 23 proc. i jest prawie dwukrotnie niższy niż dla umowy o pracę, dla której wynosi 41 proc. A im dochody wyższe, tym bardziej ta różnica rośnie. Zatem jeśli wskutek zwiększenia progresji wzrastałyby stawki daniny dla aktywności zawodowej, to utrzymanie obecnej degresywności dla przedsiębiorców oznaczałoby jeszcze większy arbitraż niż obecnie. Dlatego reforma musiała z jednej strony zakładać łagodny wzrost stawek dla aktywności zawodowej, a z drugiej likwidację degresywności dla działalności gospodarczej wraz ze stworzeniem dla niej – nieco innych niż obecnie – preferencji.

Zmniejszyć klin

Punktem wyjścia były stawki jednolitej daniny dla dochodów z pracy. Te zostały ustalone na takim poziomie, aby umowa o pracę była nieco tańsza, a inne kontrakty nieco droższe. Powód? Umowa o pracę ma obecnie najwyższy klin podatkowy ze wszystkich kontraktów na niemal każdym poziome dochodów.

Progresję zwiększyliśmy w możliwie najprostszy sposób: poprzez obniżkę obecnych liniowych obciążeń pracy o ponad 4 pkt proc., podwyższenie kwoty wolnej do 8 tys. zł dla wszystkich pracowników oraz zastosowanie dwóch stawek, 19-proc. i 29-proc. Jednocześnie miała być zlikwidowana składka na ubezpieczenie zdrowotne, choć mogła być również zachowana po zmianie struktury liniowej części daniny. Na wprowadzanej progresji skorzystać miało aż 97 proc. podatników na umowach o pracę.

O tym, jak mała była skala redystrybucji, może świadczyć, to że po reformie Polska nadal pozostawałaby w grupie kilku państw OECD o najniższej progresji. Według miary OECD, czyli w przedziale zarobków od 167 proc. do 67 proc. przeciętnego wynagrodzenia, progresja wzrastałaby zaledwie o 1,2 pkt proc. Co oznacza, że po reformie osoba o zarobkach 7 tys. zł miałaby o 2,5 proc. wyższy klin podatkowy, czyli procentowe obciążenie dochodu, niż osoba, która zarabia 2,7 tys. zł miesięcznie. Jednocześnie powyżej 2,5-krotności przeciętnego wynagrodzenia, wskutek przeznaczania nadwyżki daniny ponad ograniczenie na składkę emerytalno-rentową na podatek, likwidowana była tym samym degresywność klina podatkowego umowy o pracę.

Celem było to, aby klasa średnia nie miała procentowo wyższych obciążeń niż osoby o najwyższych dochodach, czyli 2,5 proc. podatników. Ale skoro osoby z wynagrodzeniem brutto powyżej 15 tys. zł miesięcznie miały mieć wyższy efektywny klin podatkowy, to byłoby błędem utrzymanie degresywności w działalności gospodarczej. Prowadziłoby to do jeszcze większych nożyc cenowych, a umowa o pracę byłaby krańcowo nawet trzykrotnie „droższa" niż działalność gospodarcza. Dlatego przyjęliśmy założenie, że należy wyeliminować degresywność dla działalności gospodarczej, aby zmniejszyć relatywną atrakcyjność samozatrudnienia. Stawki daniny dla przedsiębiorców nadal mogłyby być znacznie niższe niż dla umów o pracę, nawet liniowe, ale nie powinny być degresywne, czyli – jak obecnie – spadające wraz ze wzrostem dochodów.

Premia za ryzyko

Likwidacja degresywności wzbudziła najwięcej kontrowersji i zapewne w największym stopniu przyczyniła się do upadku reformy, chociaż skala wzrostu tych obciążeń – nawet dla najlepiej zarabiających – miała wynieść zaledwie kilka punktów procentowych. Stawki łącznej daniny składającej się z PIT oraz składek ZUS i NFZ nigdy nie miały osiągać 40 proc. Przedsiębiorcy mieli bowiem otrzymać premię za ryzyko prowadzenia działalności.

Miała ona polegać na tym, że łączna danina byłaby albo wypadkową połowy stawek z aktywności zawodowej, albo 25-proc. stawką liniową. W obu wariantach jednolita danina nie powinna być niższa niż 600 zł. Ten właśnie minimalny poziom jednolitej daniny był odpowiedzią na oczekiwania małych polskich firm, aby obniżyć tzw. ryczałtowy ZUS, który dziś dochodzi prawie do 1,2 tys. zł.

Zakładane obniżenie podatków było największe dla małych firm. Przedsiębiorca o dochodzie w wysokości 2 tys. zł miał szansę na dochód netto wyższy aż o 59 proc., czyli o ponad 6 tys. zł rocznie, podczas gdy osoba na umowie o pracę zyskiwałaby odpowiednio 6 proc. więcej dochodu na rękę, czyli nieco mniej niż 1 tys. zł. rocznie.

Oczywiście klamra neutralności budżetowej wymuszała podwyżkę danin dla najlepiej zarabiających przedsiębiorców, aby zyskać mogli ci pozostali. Przedsiębiorcy z dochodami miesięcznymi powyżej 10 tys. zł, którzy stanowią mniej niż 40 proc. podmiotów gospodarczych w Polsce, mieli mieć wyższe obciążenia, choć nadal niższe – w procencie dochodów – niż przedsiębiorcy o dochodzie 2 tys. zł miesięcznie.

Co ważne, zaproponowaliśmy przedsiębiorcom dodatkowo innowacyjną preferencję, jaką był większy udział części składkowej kosztem części podatkowej. I tak dla 10 tys. zł miesięcznie poziom nowej daniny był porównywalny z obecnym poziomem obciążeń, ale udział składki emerytalnej w daninie był czterokrotnie wyższy. Po reformie miał wynosić 65 proc., a nie 17 proc. jak obecnie.

Bardziej składka niż podatek

Takie rozwiązanie, polegające na zamianie części podatkowej na składkową w jednolitej daninie, wynikało z oczekiwań podatników, aby ich danina była w jak największym stopniu przeznaczana na ich osobiste uprawnienia emerytalne, a nie wpadała do wspólnego „podatkowego wora". Skoro mają dziś duże dochody, to lepiej część podatku zamienić na kumulowane uprawnienia, niż w przyszłości dopłacać im do minimalnej emerytury.

Z przeprowadzonych analiz wynika, że przedsiębiorcy mają średnio o ponad 40 proc. mniej zewidencjonowanych składek na kontach emerytalnych i znacznie krótszy staż składkowy niż osoby pracujące na umowach o pracę. Łatwo policzyć, że ich emerytury będą o ponad połowę niższe od tych, które dostaną zatrudnieni na etacie. Zważywszy, że przedsiębiorcy należą do osób najlepiej zarabiających (struktura dochodów podatkowych pokazuje, że w przedziale powyżej 10 tys. zł miesięcznie to właśnie ich podatki zasilają ponad połowę wpływów PIT), to czy rzeczywiście sensowne jest, aby w przyszłości dopłacać im z budżetu do minimalnej emerytury?

Jednolita danina dawała szanse nie tylko na większą elastyczność w kalibrowaniu stawek, ale również zaproponowanie – z punktu widzenia uprawnień do przyszłych świadczeń – lepszej struktury danin. System miał być również bardziej przejrzysty niż obecny. Konstrukcję jednolitej daniny oparliśmy na systemie ubezpieczeń społecznych, a nie na koncepcji podatkowej. Dlatego miała to być jednolita danina, a nie jednolity podatek.

Przejrzystość miała polegać na tym, że mimo połączenia różnych tytułów w jeden strumień finansowy nie następowałoby połączenie składek i podatków. Wręcz przeciwnie, pozostawałyby one wyodrębnione już na etapie poboru. Już obecnie jest podobnie. Cztery składki – emerytalna, rentowa, chorobowa i wypadkowa – są w jednym przelewie przekazywane do ZUS, i od razu dzielone na poszczególne fundusze.

Jeden pobór i jeden formularz dla wszystkich danin nie zmniejszałby przejrzystości, ponieważ części składowe daniny były z góry „znaczone". Planowany był też podgląd online – i dla płatników, i dla podatników, wspierające aplikacje na smartfony, a docelowo również funkcja biura rachunkowego dla płatników, czyli e-rozliczenie przez administrację państwową na zlecenie podatnika.

Mogło być prościej

System jednolitej daniny dla wszystkich kontraktów dotyczących pracy dawał szansę na radykalne uproszczenie systemu i uczynienie go bardziej przejrzystym i szczelnym. Można było wyeliminować wszystkie dysfunkcjonalności. Zbiegi tytułów mogły podlegać zasadzie kumulacji – a nie jak dotychczas – zasadom hierarchizacji.

Wyłączenia od podstawy wymiaru zostałyby ujednolicone lub zlikwidowane. Uproszczenia obejmowałyby liczbę formularzy, rozliczeń przelewów i operacji. Skala zmian oznaczałaby bardzo dużą redukcję kosztów pośrednich zarówno po stronie administracji odpowiedzialnej za pobór danin, jak i po stronie płatników.

Co dalej

Mocną stroną reformy miało być uszczelnienie systemu i wyeliminowanie zachęt do optymalizacji podatkowej. Tego typu praktyki mają wiele negatywnych skutków: zaburzają konkurencję, hamują wzrost zatrudnienia, pozbawiają ludzi ubezpieczeń społecznych i zmniejszają spójność społeczną. Ograniczają także zaufanie obywateli do państwa wskutek wzrostu opresyjności aparatu skarbowego. Chodzi tu o opresyjność rozumianą w wąskim znaczeniu, jako ściganie i karanie tych, którzy korzystają z wyborów, które przecież dało im państwo. Nie ma tu żadnego znaczenia, czy są oni ofiarami niejasnych przepisów, czy też sami te przepisy naginają.

Na koniec pozostaje pytanie, czy możliwe są pewne reformy na bazie rozwiązań zaproponowanych w tej niedoszłej reformie.

Owszem, są możliwe, ale dalej będzie to zapewne karkołomne łatanie kolejnych dziur w systemie. Bez ujednolicenia obciążeń dla różnych tytułów i zrównania podstaw wymiaru trudno będzie uprościć system, np. wyeliminować archaiczne rozstrzyganie zbiegów. Trudno będzie także zwiększyć przejrzystość systemu ze względu na znoszące się efekty z systemu podatkowego i składkowego. Trudno będzie uszczelnić system bez zwiększenie opresyjności państwa.