Stanisław Sołtysiński: Przejęcie przez PKN Orlen Polska Press narusza konstytucję

Wydanie zgody przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na przejęcie przez PKN Orlen SA Polska Press sp. z o.o. spotkało się już z krytyką. Podkreśla się, że zgoda UOKiK na koncentrację jednego z największych koncernów w Polsce ze spółką kontrolującą kilkadziesiąt lokalnych gazet i innych mediów narusza interesy akcjonariuszy aktywnego uczestnika połączenia. Niemiecki właściciel Polska Press jest kolejnym inwestorem zagranicznym prowadzącym działalność w dziedzinie prasy i internetu, który pozbył się aktywów w Polsce. Przyczynia się do tego spadek dochodów z dystrybucji prasy i reklamy, zapowiedź repolonizacji rynku mediów oraz realne perspektywy wprowadzenia innych form kontroli nad nimi.

Ostrzeżenia RPO

Sprzeciw wobec tej koncentracji ze względu na ryzyko naruszenia konstytucji uzasadnił przekonująco rzecznik praw obywatelskich, wskazując, że zakup przez PKN Orlen dużego prywatnego koncernu medialnego grozi wolności prasy. Media regionalne kontrolowane przez państwowy koncern mogą zostać przekształcone w informacyjne biuletyny propagandowe.

Czytaj też:

Orlen ma zgodę UOKiK na przejęcie Polska Press

RPO kontra Prezes UOKiK - spór o akta sprawy zakupu Polska Press przez PKN Orlen

Argumentacja ta jest w pełni uzasadniona, biorąc pod uwagę funkcję, jaką pełni dziś tzw. telewizja publiczna. Na podkreślone przez RPO i innych zagrożenia dla istotnej części rynku mediów wskazały w swych wystąpieniach do prezesa Urzędu także Towarzystwo Dziennikarskie i Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Negatywne skutki koncentracji widzą też prywatni konkurenci działający na rynku (Garmond i Kolporter).

Przedstawiciele rządu uzasadniają nabycie wielu tytułów regionalnej prasy (dzienników i tygodników) potrzebą redukcji obecnej dominacji mediów niezależnych, życzliwych z reguły opozycji. Bez wątpienia media prorządowe nie zwiększają ostatnio wpływów i nie zapobiegają spadkowi popularności koalicji PiS, Porozumienia i Solidarnej Polski, choć korzystają z wielu form wsparcia finansowego rządu i spółek Skarbu Państwa. Przejęcie przez Orlen Polska Press ma zatem służyć zwiększeniu potencjału mediów, które mają wzmocnić arsenał propagandowy koalicji rządowej w obliczu nadchodzących wyborów. Twierdzenia prezesa PKN Orlen i przedstawicieli rządu, że w niczym to nie ograniczy swobody dziennikarzy, którzy będą nadal swobodnie wykonywali swe funkcje kontroli działalności np. lokalnych samorządów, są niewiarygodne. Telewidzowie mogli niedawno oglądać dyskusję w TVN, gdzie rzekome zalety przejęcia Polska Press uzasadniał przedstawiciel rządu. Gdy prowadzący dyskusję dziennikarz zapytał go o choć jeden przykład wykrycia przez TVP obciążającej rząd afery, polityk PiS poprosił o chwilę do namysłu i do końca audycji nie odpowiedział. O dziennikarskich standardach w TVP świadczy też, że do dyskusji o głośnych sporach w Porozumieniu zapraszani są niemal zawsze tylko przedstawiciele tej strony konfliktu, którą w danym okresie wspiera kierownictwo PiS (z reguły to poseł Bielan).

O co naprawdę chodzi

Rzeczywiste powody transakcji określił szczerze, acz bez aprobaty, red. Warzecha, konserwatywny, życzliwy rządowi, lecz znany z krytycznych wypowiedzi o sytuacji w obozie rządowym dziennikarz. Jego zdaniem to oczywiste, że w wyniku przejęcia Polska Press powstanie „linia transmisyjna Pan Prezes Kaczyński – Wiceminister Sasin – Pan Prezes Obajtek – redaktor naczelny – dziennikarze (...)". Oczywiście nie dotyczy to wszystkiego. Dziennikarze będą mogli krytykować np. działalność samorządów kontrolowanych przez opozycję.

RPO, wnosząc swe zastrzeżenia, podniósł, że zasada wolności prasy wyklucza jej prawne podporządkowanie władzom politycznym. Podporządkowane, nawet pośrednio, media nie mogłyby wykonywać swej funkcji kontrolnej. W piśmie RPO nie znalazł się natomiast argument, że nabycie przez PKN Orlen Polska Press narusza też art. 20 konstytucji, który statuuje jedną z naczelnych podstaw ustroju gospodarczego RP. Zakłada zasadniczy brak aktywności państwa w sferze samodzielnej aktywności gospodarczej. Doktryna wywodzi z art. 20 konstytucji zasadę pomocniczości: „Państwo w ramach procesów gospodarczych nie powinno eliminować lub zniekształcać naturalnych mechanizmów wolnego rynku z uwagi na swą przewagę ekonomiczną (...)" i prymat gospodarki prywatnej. Zasada społecznej gospodarki rynkowej głosi, że aktywność gospodarcza państwa powinna koncentrować się w sferze organizacyjnej, interwencyjnej i redystrybucyjnej (np. łagodzenia skutków kryzysów).

Społeczna gospodarka rynkowa implikuje więc „zasadniczy brak aktywności państwa w sferze działalności gospodarczej". Adresatem obowiązków z art. 20 konstytucji są przede wszystkim władze publiczne. W uzasadnieniu decyzji UOKiK brak choćby jednego zdania świadczącego, że analizowano zgodność przejęcia Polska Press w świetle art. 20 konstytucji i zasady pomocniczości państwa w działalności gospodarczej. Głoszona przez rząd repolonizacja wielu dziedzin życia gospodarczego wyklucza w praktyce nakazy płynące z konstytucji i zobowiązań międzynarodowych.

Prezes UOKiK, jak inni funkcjonariusze rządowi, nie przykłada większej wagi do rygorów konstytucyjnych. Kieruje się zapewne pragmatycznym założeniem, że ewentualne spory konstytucyjne trafią do tzw. Trybunału Konstytucyjnego i zostaną życzliwie dla nich rozpatrzone. Jak wiadomo, TK utworzono z naruszeniem konstytucji. W jego skład wchodzą m.in. trzej „dublerzy" powołani przez prezydenta zamiast prawidłowo wybranych sędziów, co potwierdził prawomocnym wyrokiem TK poprzedniej kadencji.

Bez usprawiedliwienia

Przejęcia przez PKN Orlen m.in. istotnej części rynku prasy lokalnej w Polsce (20 dzienników i 120 tygodników) nie usprawiedliwiają istotne interesy gospodarcze koncernu paliwowego. Więcej, koncentracja zagraża konstytucyjnym prawom do informacji i wolności prasy. Na niektórych rynkach regionalnych przejęty w wyniku koncentracji rynek prasowy przekracza zapewne 40 proc. W kilkudziesięciu sprawach z uzasadnienia decyzji UOKiK usunął ważne informacje o pozycji spółek Polska Press na niemal wszystkich rynkach lokalnych, powołując wątpliwy argument tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadnienie bez tych danych ma utrudnić RPO badanie rzetelności konkluzji UOKiK, że koncentracja nie wpływa istotnie na konkurencję i wolność prasy na żadnym rynku lokalnym.

Decyzja UOKiK wywołała spór między prezesem tego urzędu a RPO, któremu trzykrotnie odmówiono udostępnienia całości akt tego postępowania antymonopolowego. Prezes T. Chróstny uzasadnia odmowę głównie tym, że dokumenty zawierają tajemnice przedsiębiorstwa i że art. 71 i 73 ustawy o ochronie konkurencji nie zezwalają na udostępnienie zebranych przez UOKiK informacji RPO. Czy strony w postępowaniu przed UOKiK powinny być bardziej uprzywilejowane niż przed RPO?

Wyłącznie językowa wykładnia przepisów przez prezesa UOKiK pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowymi kompetencjami RPO. Interpretacja UOKiK pozbawia go skutecznych możliwości wypełniania funkcji prewencji (zapobiegania) naruszeń konstytucji w świetle jej art. 80 i 208. Zaskakuje, że stwierdziwszy tak oczywistą niespójność systemową przepisów, prezes UOKiK nie rozważył użycia znanej od dawna w doktrynie i orzecznictwie wykładni systemowej i funkcjonalnej, by uniknąć niespójności unormowań z wnioskami z interpretacji językowej przepisów.

Decyzja UOKiK ws. zgody na przejęcie przez Orlen Polska Press zbiegła się z odmową zgody na koncentrację Agora SA i Eurozet, transakcji z udziałem podmiotów o wielokrotnie mniejszej łącznej skali gospodarczej, która nie wywołuje problemów konstytucyjnych. Zachęcam czytelników do porównania uzasadnień w tych sprawach i oceny, czy zastosowano równie ostrożne i życzliwe dla uczestników łączenia kryteria wpływów koncentracji na konkurencję.

Autor jest prof. dr. hab., radcą prawnym