Nowe prawo zastąpiło rozsądny zwyczaj

Od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje art. 76a [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=D5B4C2E3637D01858BD453EF7524BBDD?id=335187]kodeksu postępowania administracyjnego (DzU nr 216, poz. 1676)[/link], który reguluje kwestię dokumentu jako środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a także uwierzytelniania dokumentów przez ustanowionych w postępowaniu administracyjnym zawodowych pełnomocników: adwokatów, radców prawnych, rzeczników patentowych i doradców podatkowych.

W zamierzeniu ustawodawcy, co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, nowela miała na celu odformalizowanie i obniżenie kosztów postępowania administracyjnego w zakresie obiegu dokumentów przez zastąpienie obowiązku dołączania oryginałów dokumentów jego odpisami uwierzytelnionymi przez kwalifikowanych pełnomocników lub notariuszy. Bliższa analiza nowych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że w istocie postępowanie administracyjne w wypadku strony niereprezentowanej przez fachowego pełnomocnika sformalizowano i podwyższono jego koszty. Zlikwidowano jednocześnie dobry i powszechny obyczaj administracyjny, z którego istnienia twórcy ustawy chyba nie zdawali sobie sprawy.

[srodtytul]Tak było [/srodtytul]

Chodzi o urzędowe poświadczanie kopii dokumentów przez organy prowadzące postępowania administracyjne. Zwyczaj ten polegał na przedstawieniu przez stronę postępowania administracyjnego do wglądu oryginału, zazwyczaj prywatnego, dokumentu. Na podstawie tego oryginału urzędnik organu, przed którym postępowanie się toczyło, poświadczał na kopii za zgodność z oryginałem. Poświadczony w ten sposób dokument w obrocie administracyjnym był traktowany jako równoznaczny z oryginałem i wiarygodny dla organu na potrzeby prowadzonego przez niego postępowania.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które jak dotąd milczały co do formy składanych w postępowaniu administracyjnym dokumentów, nie sprzeciwiały się takiej praktyce, a ona sama była dogodna dla zainteresowanych i realizowała wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Co zresztą potwierdzała judykatura w niezbyt częstych, ale klarownych wypowiedziach.

W [b]wyroku z 23 czerwca 2005 r. (II SAB/Bk 32/05) WSA w Białymstoku [/b]stwierdził: “uwierzytelnione fotokopie dokumentów bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej stanowią odpisy dokumentów zrównane mocą dowodową z oryginałami”. Taki sam był sens wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z 20 maja 2003 r. [b](III SA 110/03)[/b], gdzie czytamy: “Na marginesie (...) należy wskazać na niedopuszczalność nadsyłania akt składających się z niepoświadczonych urzędowo kserokopii dokumentów. Niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie”. Z przeciwieństwa trzeba wnosić, że NSA aprobuje urzędowe poświadczanie dokumentów w toku postępowania administracyjnego. Taki sam wniosek wynika z uzasadnienia [b]wyroku NSA z 19 listopada 2001 r.[/b] [b](I SA 953/00)[/b]: “Nie stanowi dowodu – i nie ma cech dokumentu urzędowego – odbitka orzeczenia wywłaszczeniowego, pozbawiona daty oraz potwierdzenia jej zgodności z oryginałem”.

Oznaczało to, że brak wypowiedzi ustawodawcy co do formy gromadzenia dokumentacji przez organy administrujące pozwolił na wykształcenie się rozsądnego zwyczaju, tj. poświadczania przez organ administrujący dokumentacji w sposób urzędowy i na jego potrzeby. Było to wygodne w odniesieniu do dokumentów prywatnych, w szczególności wszelkiego rodzaju umów, z którymi strona z zasady się nie rozstawała, właśnie ze względu na jej prywatne interesy, trudno też było oczekiwać, żeby strona takie dokumenty w oryginale składała do akt.

[srodtytul]Tak jest dzisiaj[/srodtytul]

Od 1 stycznia 2010 r. stan ten należy uznać co najmniej za budzący wątpliwości, jeśli nie miniony. Dodany art. 76a § 2 k.p.a. stanowi bowiem: “Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym”. Ponieważ w przepisie tym ustawodawca posłużył się terminem “dokument”, a nie “dokument urzędowy”, oznacza to, że norma ta ma zastosowanie do wszelkich dokumentów, w tym prywatnych, składanych do akt w postępowaniu administracyjnym.

Adresatem tej normy jest przy tym nie tylko strona postępowania administracyjnego, ale i organ administrujący, wobec którego ustawodawca formułuje dyrektywę powinnego zachowania, tj. gromadzenia dokumentacji w określonej przez prawo formie, a więc w oryginale lub odpisie poświadczonym przez notariusza lub kwalifikowanego pełnomocnika. W katalogu tym brak miejsca na poświadczanie dokumentów przez organ administracji prowadzący postępowanie i takiej praktyce administracyjnej można teraz postawić zarzut niezgodności z art. 76a §2 k.p.a.

Oznacza to, że strona, która nie ma profesjonalnego pełnomocnika i nie chce pozostawić oryginału dokumentu w aktach sprawy administracyjnej, musi skorzystać z usług notariusza, choć wcześniej czynić tego zazwyczaj nie musiała, gdyż organ administrujący na swoje potrzeby dokonywał potwierdzenia kopii dokumentów.