Czy można badać konstytucyjność dyrektyw

Prawo i Sprawiedliwość zapowiedziało złożenie takiej propozycji zmiany konstytucji, by możliwe stało się badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z ustawą zasadniczą europejskich rozporządzeń i dyrektyw. Rzecz jest poważna i z punktu widzenia prawnego zagmatwana. Zasługuje zatem na bliższe zainteresowanie i przedyskutowanie.

[srodtytul]Prawo wtórne i pierwotne[/srodtytul]

Zgodnie z przepisami traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, znowelizowanego przez traktat lizboński, zna on następujące akty prawne: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.

> Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

> Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

> Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.

> Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Mogą one wpływać na treść wewnątrzkrajowych aktów tworzenia i stosowania prawa, ale nie nakładają obowiązków na członków Wspólnoty.

Rozporządzenia i dyrektywy są zatem aktami wtórnego prawa europejskiego wydawanymi przez organy powołane do tego na podstawie traktatów (akty prawa pierwotnego) rozstrzygających o ustroju i mechanizmach funkcjonowania Wspólnoty i Unii Europejskiej.

[srodtytul]Co wynika z ustawy zasadniczej[/srodtytul]

Nasza [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=38981AA900568DEF962A4D0CD12225F2?id=77990]konstytucja[/link] dostrzega istnienie takich aktów i wypowiada się w kwestii ich położenia w stosunku do aktów normatywnych prawa krajowego.

Art. 91 ust. 3 stanowi bowiem: „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”.

Przepis ten odnosi się do przypadków ekstremalnych. Pojawiają się one wówczas, gdy w toku legislacji nie zdołano nadać krajowym ustawom treści spójnej z wtórnym prawem europejskim, lub też gdy w procesie stosowania polskich ustaw nie udało się ustalić (w drodze interpretacji) ich znaczenia zgodnego ze znaczeniem, jakie posiadają przepisy prawa wtórnego. Wtedy organ stosujący prawo, np. sąd polski, powinien kierować się postanowieniami „prawa stanowionego przez organizację międzynarodową”, a więc wspólnotowych rozporządzeń i dyrektyw, a nie krajowych ustaw.

Dodajmy, że organem, który w Unii Europejskiej dba o jednolitość interpretacji obowiązującego w niej prawa, jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mówi o pierwszeństwie wtórnego prawa wspólnotowego nie przed całym prawem polskim, lecz jedynie przed prawem rangi ustawowej. W kontekście propozycji PiS jest to rzecz bardzo istotna. W trakcie prac nad projektem obecnej konstytucji pojawiała się bowiem w Komisji Zgromadzenia Narodowego propozycja, by prawu wtórnemu Unii nadać pierwszeństwo „przed prawem krajowym”. Oznaczałoby to, iż ma ono, w razie kolizji, priorytet również przed postanowieniami naszej konstytucji. Propozycja ta została odrzucona.

[srodtytul]Sporny problem[/srodtytul]

Pierwszeństwo prawa wspólnotowego, w tym wtórnego, przed prawem krajowym państw członkowskich jest jednym z najbardziej dyskusyjnych i spornych problemów we Wspólnocie. Europejski Trybunał Sprawiedliwości zasadę taką głosi już od połowy lat sześćdziesiątych. Nie wszystkie państwa się na nią godzą. Do oponentów należą m.in. Niemcy. Również Rzeczpospolita Polska nie dopuszcza pierwszeństwa prawa europejskiego przed własną konstytucją.

Europejskie prawo traktatowe (pierwotne) jest prawem zawartym w ratyfikowanych umowach międzynarodowych (art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 konstytucji). Te zaś znajdują pierwszeństwo przed ustawami. Przyjęta w Polsce hierarchia źródeł prawa (art. 87 ust. 1) stawia na czele, przed wszystkimi innymi ich źródłami, Konstytucję RP.

Każda umowa międzynarodowa, niezależnie od trybu jej zawierania, podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny pod względem jej zgodności z naszą ustawą zasadniczą. Gdy idzie o umowy ratyfikowane, wniosek w jej sprawie może być kierowany do Trybunału przez prezydenta przed ratyfikacją, a przez wszystkie upoważnione do tego podmioty nawet po ratyfikacji (art. 188 pkt. 1 w zw. z art. 133 ust. 2 oraz z art. 191 ust. 1 konstytucji). Kontrola konstytucyjności takiej umowy jest też możliwa w drodze skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 w zw. z art. 188 pkt. 5 konstytucji) albo w drodze pytania prawnego kierowanego do Trybunału przez sąd, gdy orzekać ma na podstawie przepisów umowy budzącej jego wątpliwości (art. 193 konstytucji).

Z postanowień tych zatem wynika, że przedmiotem rozstrzygnięć polskiego Trybunału mogą być również traktaty ustanawiające (reformujące) Wspólnotę i Unię Europejską.

Nawiasem mówiąc, słychać, że z zamiarem poddania traktatu lizbońskiego kontroli ze strony polskiego Trybunału noszą się niektórzy posłowie i senatorowie. Gdyby do tego doszło, byłaby to kontrola umowy już ratyfikowanej. Kontroli takiej, lecz przed ratyfikacją, traktat lizboński poddany został w Niemczech i Czechach. Tamtejsze trybunały uznały, że co do zasady jest on zgodny z konstytucjami narodowymi obu państw. Prezydent Lech Kaczyński, choć zwlekał z jego ratyfikacją, nie skierował go przed podpisaniem do Trybunału. Sądzić można, że nie miał zastrzeżeń co do jego konstytucyjności. Pozostawiam tu poza zakresem rozważań, czy ewentualny wniosek posłów (bądź senatorów) do Trybunału ma szanse powodzenia i co by się stało (w skali naszego kraju i całej Unii), gdyby Trybunał podzielił ich wątpliwości.

[srodtytul]Widoczna niespójność[/srodtytul]

Pochylając się uważniej nad treścią art. 188 konstytucji, nietrudno zauważyć, że prawo stanowione przez organizację międzynarodową nie jest wymienione wśród obiektów kontroli konstytucyjnej. Można by zatem założyć, że wniosek, skarga lub pytanie prawne kierowane w jego sprawie nie mogą być rozpatrywane z powodu braku kognicji po stronie Trybunału. Trybunał Konstytucyjny, jak każdy organ władzy publicznej, może działać wyłącznie w granicach i na podstawie prawa (art. 7 konstytucji). Fakt, iż rozporządzenia i dyrektywy unijne nie są wymienione w art. 188 lub 91 ust. 3 konstytucji, uniemożliwia Trybunałowi orzekanie w sprawie ich zgodności z polską ustawą zasadniczą. Przynajmniej jeśli na rzecz spojrzy się z punktu ściśle legalistycznego.