Przez wpis konserwatora nie można było budować

Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Trybunał) w Strasburgu w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce ujawnia nie najlepszą kondycję mechanizmów prawnych mających za zadanie efektywnie chronić własność prywatną, która przecież jest fundamentem gospodarki wolnorynkowej. W Polsce, co jest zapewne refleksem minionego systemu, nadal do prawa własności podchodzi się z dezynwolturą. Wiele mówi się o potrzebie ochrony innych praw jednostek (a co się w robi w tej sprawie, to już inna kwestia), zapominając, że prawo własności jest równoprawnym – w stosunku do innych – prawem człowieka. Od czasu do czasu przypomina o tym Trybunał w Strasburgu i tak właśnie stało się w wyroku z 29 marca 2011 r. (sygnatura akt 33949/05)

Jak działka stała się zabytkiem

W 1974 r. państwo Potomscy nabyli działkę wchodzącą w skład Państwowego Zasobu Ziemi, położoną we wsi Rusko (obecnie województwo zachodniopomorskie, powiat sławieński, gmina Darłowo). Do 1987 r. nic nie stało na przeszkodzie, by mogli przeznaczyć ją zgodnie z zamierzonym celem, tj. wybudować dom. W 1987 r. okazało się, że jakiekolwiek inwestycje są niemożliwe, bo działka została objęta decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków, na mocy której wpisano ją do rejestru zabytków. Na działce znajduje się bowiem cmentarz żydowski, który wprawdzie w 1970 r. został zamknięty, ale jako jeden z niewielu elementów kultury żydowskiej w tym regionie został objęty ochroną. Zabytek pochodzi z początku XIX w.

W 1988 r. państwo Potomscy wystąpili do wojewody koszalińskiego o zamianę działki na taką, na której będą mogli zrealizować planowaną budowę domu. Rozpoczęta w latach 80. XX w. batalia trwa do dziś, a sam wyrok Trybunału jeszcze jej nie kończy.

Na mocy art. 46 konwencji o ochronie praw człowieka (konwencja) Polska jest obowiązana wykonać wyrok, i to w dwojaki sposób: ad casum, czyli rozwiązać problem państwa Potomskich, erga omnes, tj. zaimplementować wyrok do naszego systemu prawnego, aby casus ten się nie powtórzył.

Obowiązująca od 17 listopada 2003 r. ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ustawa), jak sama nazwa wskazuje, parasol ochrony rozciąga nad zabytkami. I choć tak samo jak każdy inny akt prawny musi być odczytywana przez interpretatorów w sposób spójny z całym multicentrycznym systemem prawnym (czyli także w zgodzie z normami prawa międzynarodowego), to w tym właśnie miejscu w praktyce zaczynają się komplikacje.

Działania – zarówno legislacyjne, jak i administracyjne – ukierunkowane na ochronę zabytków nie mogą w żadnym wypadku kwestionować prawa własności prywatnej, a jeżeli już muszą ingerować w sferę uprawnień właścicielskich, to tylko proporcjonalnie i z gwarancją zrekompensowania właścicielowi uszczerbku na jego prawie.

Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że ochrona zabytków musi być realizowana z poszanowaniem własności. Mimo że taką optykę narzuca nasza konstytucja i europejska konwencja, aparat państwowy w sprawie Potomskich przez 24 lata (z czego ostatnie 14 lat pod rządami konstytucji z 1997 r.) nie był zdolny sanować stanu bezprawia czy też nie chciał zareagować na krzywdę wyrządzoną skarżącym przez splot indolencji urzędniczej i defektywnego prawa.

Brak procedury

Obowiązujący od początku wejścia w życie ustawy art. 50 w ust. 4 pozwala wywłaszczyć zabytek nieruchomy. Tyle tylko, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie zagrożenia dla zabytku wpisanego do rejestru polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia i tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożenia.

Powiązanie tego przepisu z art. 49 sprawia, że sprawa wywłaszczenia komplikuje się jeszcze bardziej. O tym bowiem, czy przesłanki wywłaszczeniowe występują, decyduje starosta, a legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie odpowiedniego postępowania posiada wojewódzki konserwator zabytków. Zakres zastosowania tego szczególnego przepisu wywłaszczeniowego jest bardzo ograniczony i – jak się okazuje po wyroku w opisywanej sprawie – ułomny, apragmatyczny i deprecjonujący uprawnienia właścicielskie.

Przede wszystkim nie przyznaje uprawnienia właścicielowi do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia z de facto bardzo często pustego prawa własności. Strasburg zarzucił Polsce, i słusznie, że do naruszenia art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego do konwencji doszło już przez sam brak procedury, która umożliwiłaby w tym stanie faktycznym skuteczne dochodzenie roszczeń. Na marginesie, to właśnie luki proceduralne są piętą achillesową naszego systemu prawa, patrząc od strony tych, którzy ścieżki dochodzenia swoich uprawnień albo w ogóle nie mają, albo muszą ją odgruzować, przerzucając tony balastu w postaci kuriozalnych paragrafów, nierzadko osiągając po wielu latach pyrrusowe zwycięstwo.

Prawo daje, a potem zabiera

Poza tym przesłanką wywłaszczenia nie jest uszczerbek właściciela, lecz zagrożenie zabytku, i to tylko wtedy, gdy nie jest możliwe jego usunięcie. Operowanie z tej perspektywy nie tylko nie bierze pod uwagę interesu właściciela, ale nawet pozbawia go interesu prawnego. Fakt, że nabył on nieruchomość, której sposób przeznaczenia w momencie kupna nie był reglamentowany, a dopiero z czasem wskutek działań prawnych (bywa, że i faktycznych) organów państwa w stosunku do tej nieruchomości uprawnienia właścicielskie zostały zdewaluowane, niestety umyka polskiemu ustawodawcy.

Potomscy, działając w zaufaniu do organów państwa, kupili w 1974 r. działkę z przeznaczeniem na budowę domu i warsztatu, mając wiedzę o tym, że na działce zlokalizowany był cmentarz żydowski z początku XIX w., który jednak decyzją ministra gospodarki komunalnej z 1970 r. został zamknięty. Wpisanie go do rejestru zabytków w 1987 r. spowodowało, że działka stała się dla skarżących całkowicie bezużyteczna (zbędna na realizację zamierzonego celu). Obrazowo można powiedzieć, że mocą działania organów państwa z pełnowartościowego prawa uszły wszelkie wartości mające znaczenie dla właścicieli. Kupili działkę budowlaną, a stali się właścicielami zabytkowego cmentarzyska. Nie było ich intencją wejść w posiadanie zabytku. A trzeba wiedzieć, że ustawa pozwala wojewódzkim konserwatorom zabytków wydać decyzję nakazującą temu, kto posiada tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru (wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego), przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Koszty ponosi ten, kto posiada tytuł prawny. Takie rozwiązanie per se nie koliduje z prawem własności, jeżeli ktoś rzeczywiście chciał nabyć i nabył zabytek, ale jego automatyczne stosowanie w sytuacji jak ta, w której postawiono Potomskich, jest niedopuszczalne.

Rażąca przewlekłość

Trybunał nie badał sprawy pod kątem przewlekłości, lecz jedynie sprawdzał, czy Polska naruszyła prawo własności. Nie zmienia to jednak faktu, że 24-letni okres nieustannego przemierzania urzędowych korytarzy i poszukiwania "principles of good governance" świadczy o bezprecedensowo fatalnej jakości instytucjonalnego wymiaru naszego państwa.

Co dalej

Trybunał odroczył rozstrzygnięcie co do orzeczenia zadośćuczynienia. Wyznaczył stronom sześciomiesięczny termin od chwili uprawomocnienia się wyroku na zawarcie porozumienia w kwestii ustalenia i wypłaty jego kwoty oraz zobowiązał do notyfikacji tego porozumienia. Na tym problem się nie kończy.

Państwo musi znaleźć tryb, który pozwoli na usunięcie trwającego do dziś stanu naruszenia, a także naprawić błąd systemowy. Wydaje się, że bez sensytywnych – z punku widzenia ochrony prawa własności – zmian przepisów ustawy nadal będziemy czekać na Godota.

Przesłanie tego artykułu wpisuje się w apel środowisk prawniczych, które wskazują na konieczność instytucjonalnego przełożenia wyroków Trybunału. Ostatnio złożoność tego problemu przedstawiła prof. Ewa Łętowska w „Europejskim Przeglądzie Sądowym" (2/2011) w artykule „Czekając na Godota, czyli jak wykonywać wyroki ETPCz (uwagi na tle sprawy Moskal v. Polska)", sygnalizując nie po raz pierwszy poważne niedostatki w wywiązywaniu się przez Polskę z obowiązków nałożonych przez system strasburski.