Cudzoziemcy:abolicja mądrze zaprojektowana

W  polskim systemie prawnym abolicja jest środkiem wyjątkowym, dlatego powinna być stosowana tylko ze względu na szczególne okoliczności i z dużą rozwagą. Darowanie kary osobom, które złamały prawo, może rodzić poczucie krzywdy lub nierównego traktowania nie tylko u tych, którzy musieli ponieść konsekwencje swojego konfliktu z prawem, ale także podważyć znaczenie przestrzegania prawa w ogóle.

Trybunał Konstytucyjny słusznie odrzucił taki kształt abolicji, który prowadziłby do „faktycznego uprzywilejowania" osoby nieprzestrzegającej prawa, choć mającej takie możliwości. Znaczące jest powiązanie przez Trybunał określonej postaci abolicji z zasadą poszanowania zaufania obywateli do organów państwa – abolicja (co prawda w tym wypadku podatkowa) nie może według Trybunału tego zaufania podważać i zachęcać do naruszania prawa w przyszłości.

Przepustka do godnego życia

W odniesieniu do cudzoziemców przebywających nielegalnie w Polsce abolicja spotyka się z wysoką akceptacją społeczną. Polacy pamiętają jeszcze emigrancką gorycz nielegalnego pobytu, często wymuszonego okolicznościami, oraz niezalegalizowanej pracy; są dość łagodni w ocenie samej instytucji abolicji, często nawet bardziej łagodni niż „społeczeństwa syte". Było to widoczne zwłaszcza podczas pozytywnej społecznej kampanii na rzecz niewydalania mongolskiej rodziny Batdavaa.

Wśród nielegalnych imigrantów w naszym kraju abolicja budzi zawsze ogromne nadzieje – jest przepustką do godnego, niezależnego życia, uwolnienia się od zależności, od terroru grup przestępczych, jest perspektywą legalnej pracy, szkoły dla dzieci, stabilizacji. Z tego punktu widzenia abolicja powinna mieć charakter rzeczywisty, a nie stawać się tylko pozorem rozwiązania. Jednocześnie, to oczywiste, nie może być furtką dla terrorystów czy mafii współczesnego świata.

Filtr i bariera

Rzeczywisty charakter abolicji musi oznaczać m.in. rozsądne terminy zgłoszenia zamiaru skorzystania z niej. Stosunkowo niewielka grupa osób (1346), które skorzystały z abolicji w 2007 r., przy rosnącej ogólnej liczbie imigrantów, może wskazywać na zbyt wąski charakter tamtej regulacji. Choć należy pamiętać, że w przeciwieństwie do jeszcze wcześniejszej abolicji (2003 r.) byliśmy już członkami Unii Europejskiej.

Abolicja dotyczy cudzoziemców, mimo że niektórzy z nich urodzili się już w Polsce. Często możemy zaliczyć ich do osób wykluczonych, o ograniczonym dostępie do informacji prawnej, oddzielonych od reszty społeczeństwa barierą językową. Tymczasem złożenie wniosku wymaga zgromadzenia wielu zaświadczeń i dokumentów.

Barierą i filtrem – choć niekoniecznie planowanym przez ustawodawcę – może więc być już zbyt krótki okres składania wniosków. W literaturze przedmiotu wręcz się wskazuje, że w poprzednich abolicjach mogło do takich sytuacji dochodzić.

Unijna „regularyzacja"

Wielokrotnie zgłaszanym argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością abolicji było twierdzenie o rozległych konsekwencjach tego aktu z punktu widzenia prawa europejskiego. Nie jest to przeszkoda nie do zwalczenia, gdyż zasadniczo decyzja o abolicji pozostaje wciąż jeszcze w gestii państw członkowskich.

Normy dotyczące „regularyzacji" – jak w języku urzędowym regulacji unijnych jest to nazywane – narastają jednak systematycznie. Samą abolicję jako instrument Unia ocenia krytycznie, ale jej nie wyklucza, sprowadzając celowość jej stosowania do „szczególnych sytuacji" i „bardzo wąskiej grupy osób". Można uznać, że wobec dziesiątków tysięcy imigrantów o nieuregulowanym statusie przepływających stale przez nasz kraj, jak również konsekwentnej polityki imigracyjnej państwa kilka tysięcy korzystających z abolicji to naprawdę wąska grupa.

Czy w istocie krytyczne argumenty Unii w kwestii „regularyzacji" powinny wpłynąć na polską decyzję? Podlegamy oczywiście konieczności wymiany informacji, a nawet „wymiany poglądów" na ten temat, bo w 2004 r. Parlament Europejski przyjął „Rezolucję w sprawie powiązań między migracją legalną a nielegalną oraz integracji osób migrujących" (DzUrz z 25 maja 2006 r. C 124E/5540). W punkcie 29 Parlament stwierdza, iż masowa regularyzacja sytuacji nielegalnych imigrantów „nie stanowi rozwiązania problemu nielegalnej migracji w sytuacji braku wspólnego systemu imigracji i azylu", z czym należy się zgodzić.

Z tego względu powinna być – jak wskazuje Parlament – stosowana wyjątkowo i jednostkowo. Parlament wezwał też Komisję do przeanalizowania dobrych praktyk państw członkowskich w tej dziedzinie, by mogły one zostać rozwinięte w ramach systemu wymiany informacji i wczesnego ostrzegania.

W związku z tym 5 października 2006 r. podjęta została kolejna „decyzja Rady w sprawie mechanizmu wymiany informacji dotyczących środków państw członkowskich w obszarze azylu i imigracji (2006/688AVE, DzUrz L z 14 października 2006 r.). Wynika z niej, że państwa mają obowiązek przekazania Komisji oraz pozostałym państwom członkowskim informacji na temat środków, które zamierzają podjąć lub które ostatnio podjęły w obszarach azylu i migracji w wypadku, gdy środki te są publicznie dostępne i mogą mieć istotny wpływ na kilka państw członkowskich lub całą Unię.

Wymiana informacji na temat środków krajowych poprzez sieć internetową powinna być uzupełniana przez możliwość wymiany poglądów państw członkowskich. Należy pozytywnie ocenić taki mechanizm.

Spłata długu wdzięczności

Natomiast przy pełnej świadomości wad abolicji (m.in. impuls przybycia dla następnych grup migrantów czy zwalnianie z pracy osób, które zalegalizowały pobyt, gdyż nie można ich już opłacać bardzo nisko) płynące z niej korzyści społeczne niewątpliwie przeważają.

Grupy ustabilizowanych życiowo migrantów wzbogacają nas kulturowo i demograficznie. Jest to często przygarnianie społeczności z obszarów wojny i prześladowań politycznych, a więc spłacamy nasze długi historycznej wdzięczności wobec tych, którzy kiedyś przygarniali naszych rodaków wygnanych z ojczyzny. Różnorodność polskich nazwisk to historyczne ślady takich procesów w przeszłości. Polska, jak i inne kraje, zawsze na tym wygrywała gospodarczo, a siła i bogactwo jej kultury oraz zdolności integracyjne utrzymywały się nawet w okresie zaborów, a cóż dopiero obecnie.

Szerzej dostępna

Postulowana przeze mnie abolicja powinna być szerzej dostępna niż ta z 2007 r. oraz uwzględniać powstałe w międzyczasie krytyczne uwagi organizacji pozarządowych. Przede wszystkim należy wprowadzić odpowiedzialną politykę administracyjną i zapewnić gminom o dużych skupiskach imigrantów odpowiednie wsparcie. Ogromnie ważna jest też polityka oświatowa: kilkoro dzieci imigrantów w klasie szybko uczy się języka i znajduje przyjaciół, natomiast ich wielka grupa w jednej szkole wywołuje lęk i wzmaga poczucie obcości. Na szczęście wiele dzieci „kandydatów do abolicji" urodziło się już w Polsce i posługują się naszym językiem jak ojczystym.

Niezwykle ważna dla cudzoziemca jest sama decyzja o złożeniu wniosku – odmowa powoduje konieczność opuszczenia kraju, zgoda to legalizacja pobytu na dwa lata, co ma wystarczyć na uzyskanie innych przesłanek pobytu. Korzyść spodziewana w wypadku decyzji negatywnej to brak karnych adnotacji w rejestrach osób niepożądanych, ale konieczność opuszczenia kraju pozostaje.

Czy nie należy rozważyć możliwości generalnego poszerzenia przesłanek umożliwiających skorzystanie z abolicji?

O ile oczywisty jest warunek braku zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, o tyle kolejne przesłanki oznaczają często zawężenie tej możliwości do grupy ludzi zamożnych. Często o przedłużenie pobytu starają się osoby studiujące w Polsce bądź samotne matki z dziećmi – kto z nich posiada środki (łącznie z kosztami ewentualnego leczenia) na okres roku? Nawet młodzi polscy emigranci do państw zachodnich nie mają takich środków. Alternatywą jest pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia. Pamiętajmy jednak, że chodzi o nielegalnych emigrantów i opór przed wydaniem takich zaświadczeń jest duży.

Powiedzmy wprost, gdyby miała zostać powtórzona konstrukcja z ustawy z 24 maja 2007 r., należałoby stwierdzić za prof. Krystyną Iglicką, że byłoby to rozwiązanie wąskie i restrykcyjne, zwłaszcza w warstwie socjalnej. Lęk, aby system pomocy społecznej nie został nadmiernie obciążony, jest nieuzasadniony, skoro w praktyce koszty te są już i tak ponoszone.

W konsekwencji jednak taka abolicja kierowana jest właśnie tylko do grona zamożnych imigrantów. Trudno będzie objąć abolicją według tych przesłanek np. uwolnione ofiary handlu ludźmi.

Jeżeli ktoś nie chce modyfikacji przesłanek z powodu realizacji podstawowych praw człowieka, powołując się na interes państwa, może należy mu przypomnieć dane Eurostatu, według których Polska po 2060 r. będzie miała najwyższy w Europie odsetek osób po 65. roku życia. Pomyślmy, zanim powiemy „nie" wielu chętnym do integracji imigrantom, bo mądrze zaprojektowana abolicja może być w naszym wspólnym interesie.