Prokuratura: stan raczej niezwyczajny

W artykule „Prokuratura: stan nadzwyczajny" („Rz"  z 22 sierpnia) prokurator Beata Mik zwraca uwagę, że w sprawie obrony interesów prokuratury, którą władza rękami resortu sprawiedliwości próbuje pospiesznie okiełznać, korpus sędziowski nie chce wystawiać się na strzał.

Jest to opinia w połowie słuszna. Członkowie korpusu sędziowskiego w sądach powszechnych dzielą się bowiem, podobnie zresztą jak i przedstawiciele korpusu prokuratorskiego, na przywykłych nadstawiać karku w słusznej sprawie, i z tego powodu zazwyczaj okupujących dolne szczeble hierarchii, oraz na ostrożnych. Ci pierwsi zabierają głos w każdej ważnej kwestii, która dotyczy szeroko rozumianego interesu publicznego związanego z ochroną prawną i wymierzaniem sprawiedliwości. Będąc niestrudzonym  reprezentantem tej pierwszej części korpusu sług Temidy, nie mogłem więc nie zabrać głosu w jakże ważnej sprawie reformy ustrojowej prokuratury. Uczyniłem to w numerach 5 z 2010 r. i 3 z 2011 r. „Państwa i Prawa". Swój pogląd na obecny projekt  noweli ustawy o prokuraturze pozwoliłem sobie również przedstawić drogą służbową ministrowi sprawiedliwości.

Leczenie grypy cholerą

Obecny pęd ku ponownemu zreformowaniu prokuratury jest nie tyle wynikiem podrażnionej ambicji ośrodka władzy wykonawczej, której ogniwa zdały sobie sprawę z utraty możliwości wpływania na bieg spraw mających związek z bezpieczeństwem publicznym, ile raczej naturalnym następstwem równie pospiesznie i pochopnie przeprowadzonej reformy w 2009 r. (ustawa z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw). Porządek konstytucyjny stanowi pewną nierozerwalną całość, wewnętrzną harmonię. W związku z tym wszelkie manewry na jego obrzeżach, obarczone ryzykiem  wyjścia poza ramy, jakie tworzy, mogą prowadzić do dehermetyzacji całości.

Można się było w związku z tym spodziewać, że wyprowadzenie w 2009 r.  prokuratora generalnego nie tyle poza Ministerstwo Sprawiedliwości, ile w ogóle poza ośrodek władzy wykonawczej ograniczy możliwości prowadzenia polityki wewnętrznej państwa w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego i rozszczelni ustalony konstytucyjnie układ  na szczeblach władzy. Podszyta pośpiechem i podenerwowaniem gorąca chęć skorygowania tego, na co się wówczas zbyt optymistycznie zdecydowano, jest równie zła, żeby nie powiedzieć: jeszcze gorsza, ponieważ przypomina leczenie grypy cholerą.

Oczekiwana dzisiaj reforma prokuratury nie może być ani reakcją, ani też kontrakcją wobec tego, co wtedy za szybko zrobiono. Powinna stanowić realizację koncepcji ustrojowej, która ukształtowała porządek konstytucyjny.

Może też być wynikiem szeroko przedyskutowanej  i spokojnie ocenionej innej koncepcji, która na nowo ukształtuje w tym zakresie wzorzec ustrojowy.

Ja niezmiennie opowiadam się po stronie tych przedstawicieli nauki prawa i praktyki wymiaru sprawiedliwości, którzy uważają, że koncepcja prokuratury jako odrębnego segmentu aparatu państwowego wymagała konstytucyjnego ujęcia, i że reforma prokuratury, ze względu na jej wcześniejszą dekonstytucjonalizację, powinna przebiegać w dwóch etapach.

Wsparcie konstytucyjne

Pierwszy etap, polegający na zmianie relacji minister sprawiedliwości – prokurator generalny, mógłby nastąpić w ramach obowiązującej konstytucji. Nadanie prokuraturze niezależnej pozycji w strukturze władzy w państwie wymagało jednak nowelizacji ustawy zasadniczej. Rozwiązanie polegające od 1997 r.  na dekonstytucjonalizacji prokuratury było bowiem konsekwentne w stosunku do założenia podporządkowania prokuratury rządowi. Obowiązująca konstytucja zastała mianowicie prokuraturę usytuowaną w ramach struktury organizacyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości i w związku z tym nie było podstaw, żeby w takim kształcie nadawać jej rangę konstytucyjną, a wprowadzenie innego rozwiązania modelowego nie było najwyraźniej wolą konstytuanty.

Okoliczność, że prokuratura nie znalazła miejsca w konstytucji, należy odczytywać jako nieprzyznanie jej przez ustawę zasadniczą samodzielnej pozycji w systemie organów władzy w państwie. Tak więc władza prokuratorska nie stanowi w państwie władzy odrębnej, niezależnej od innych władz w rozumieniu art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, a prokuratura nie jest odrębnym organem władzy wykonawczej, ani też sądowniczej (quasi-sądowniczej) w świetle art. 10 ust. 2 i nie jest także odrębnym, usytuowanym niezależnie organem państwowym, przewidzianym w rozdziale IX lub w innym rozdziale konstytucji, to znaczy, że miejsce prokuratora generalnego i prokuratury wyznacza ustrojowe związanie z jednym z organów władzy (wymienionych w art. 10 ust. 2).

Tymczasem przyjęte obecnie rozwiązanie ustawowe zawiera wystarczająco dużo cech wskazujących na niezależność pozycji prokuratora generalnego i na dysponowanie przez ten organ atrybutami władzy. Prokurator generalny stał się de facto i de lege organem władzy wykonawczej, którego konstytucja nie wymienia, gdy żaden inny, czy to konstytucyjny, czy pozakonstytucyjny organ nie dysponuje kompetencjami władzy w państwie, a jedynie zakresem władztwa (kompetencji) potrzebnego do sprawowania funkcji kontroli i zabezpieczenia systemu władzy.

Potrzebna nowa ustawa

Zdecydowanie opowiadam się jednak obecnie za tym, żeby zaprzestać majstrowania przy ustawie o prokuraturze z potrzeby chwili. Prokuratura warta jest nowej ustawy zamiast dalszego nicowania tej z 1985 r. A reformę ustrojowo-organizacyjną prokuratury powinna poprzedzać rzetelna debata konstytucyjna.