Likwidacja sądów i próba zanegowania legalności procesu publikacji prawa

W "Rz" z 22 listopada br. opublikowany został tekst Rafała Puchalskiego zatytułowany „Likwidacja sądów: „lub czasopisma" legislacyjnie blisko". Rozumiem emocje, które towarzyszą części środowiska sędziowskiego w związku ze zmianami, które wprowadza minister sprawiedliwości. Wiem też, że legalność podejmowanych w tych sprawach rozstrzygnięć legislacyjnych najprawdopodobniej będzie przedmiotem oceny sądu konstytucyjnego. Prowadzenie debaty publicznej wymaga jednak, w moim przekonaniu, zachowania pewnych standardów, a wypowiedzi formułowane przez osoby parające się sztuką prawniczą powinny cechować się wyjątkową rzetelnością w doborze argumentów. Z tych powodów tezy i opinie wyrażone we wspomnianym artykule domagają się stosownego skomentowania i sprostowania.

Dziennik to nie broszura

Dziennik Ustaw jest dziennikiem urzędowym, którego formalnym wydawcą jest – zgodnie z przepisami ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – prezes Rady Ministrów. Obsługę premierowi w zakresie wydawania dziennika zapewnia Rządowe Centrum Legislacji. Zwrócenie uwagi na fakt, że ustawa powierzyła rolę wydawania dziennika urzędowego konstytucyjnemu organowi państwa ma tutaj niebagatelne znaczenie dla oceny sposobu wykonywania wynikających stąd obowiązków – zarówno przez ten organ, jak i jego ciało pomocnicze.

Ustawa określiła katalog aktów, które podlegają publikacji w Dzienniku Ustaw, ale nie jest bynajmniej tak, jak zdaje się sugerować sędzia Puchalski, że każdy dokument nadesłany do opublikowania, opatrzony na początku stosownym tytułem (np. rozporządzenie), a na końcu stosownym podpisem (np. właściwego ministra) podlega publikacji w sposób mechaniczny i bez należytej kontroli. Akt może uzyskać tzw. wizę, czyli przewidzianą przez ustawę aprobatę do publikacji, za której udzielenie odpowiadają upoważnieni przez premiera prezes i wiceprezesi RCL – tylko jeżeli pomyślnie przejdzie kontrolę przeprowadzoną w tymże RCL. Zaskakujące jest zawarte w artykule stwierdzenie o braku podstaw do wykonywania tych czynności przez RCL.

Podstawę taką stanowi bowiem art. 14c pkt 6 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, który nakłada na RCL obowiązek wydawania – z upoważnienia premiera – Dziennika Ustaw oraz „Monitora Polskiego". Właśnie w ramach realizacji tego zobowiązania i upoważnienia zarazem, RCL dokonuje każdorazowej kontroli aktu skierowanego do publikacji. Kontrola ta zawsze obejmuje zweryfikowanie poprawności podpisu organu, który wydał albo aprobował akt oraz podstawową kontrolę formalno-prawną.

W ramach tej kontroli RCL wykonuje także rutynowe czynności polegające np. na uzupełnieniu metryczek publikacyjnych przy tytułach ustaw zmienianych publikowaną ustawą (uzupełnienie tych metryczek jest możliwe dopiero na etapie publikacji, bo dopiero wtedy znany jest numer publikatora), czasami tytuł aktu wymaga uzupełnienia o datę jego wydania (gdy wynika ona jedynie z daty złożenia podpisu np. pod rozporządzeniem). W przypadku aktów wydawanych przez organy administracji rządowej, np. ministrów, kontrola aktu jest szersza. Projekty rozporządzeń ministrów przygotowywane są w określonej rządowej procedurze i akt kierowany finalnie do publikacji musi być zgodny z treścią wcześniejszych etapów legislacyjnych. Nie jest więc tak, że przekazany akt – kiedyś w wersji papierowej, dziś w wersji elektronicznej – jest bez żadnej kontroli, bezrefleksyjnie zamieszczany na stronach Dziennika Ustaw.

Wydawanie dziennika urzędowego wiąże się także z szeregiem czynności o charakterze typowym dla pracy wydawniczej (np. sprawdzeniem czytelności tabel, dokładnym sczytaniem tekstu), przy uwzględnieniu fundamentalnej zasady braku możliwości ingerencji w treść aktu przekazanego do publikacji. Kontrola każdego aktu kierowanego do publikacji obejmuje więc także ocenę, czy w akcie nie występują ewentualnie błędy o charakterze technicznym. Po lekturze artykułu z 22 listopada można by odnieść wrażenie, że jeśli np. minister wyda (podpisze i formalnie skieruje do publikacji) akt prawny, z którego treści wynika, że rozporządzeniu powinien towarzyszyć załącznik, którego to załącznika nie przekazano – to taki wadliwy akt powinien być opublikowany. Otóż tak nie jest! Dziennik urzędowy, na którego winiecie widnieje orzeł z godła Rzeczypospolitej to nie jest pierwsza lepsza gazeta, w której można najpierw coś opublikować, a następnie najwyżej to opublikowane coś „się poprawi". Oczywiście nie oznacza to, że w tekst skierowany do publikacji, który został przygotowany i uchwalony albo zaakceptowany w określonej procedurze, można ingerować w sposób zupełnie dowolny. Każda z tego typu sytuacji wymaga odrębnej analizy i podjęcia właściwej i możliwej w danej sytuacji decyzji.

Jak reagować na błędy

W przypadku wystąpienia błędu w skierowanym przez ministra do publikacji rozporządzeniu – a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w opisanym przypadku, w którym tę samą miejscowość wskazano we właściwości dwóch sądów – najbardziej właściwym wydaje się zadanie pytania organowi, który odpowiada za akt, czy potwierdza, że wystąpił błąd. Tak właśnie w omawianym przypadku postąpiło Rządowe Centrum Legislacji. RCL „nie odmówiło" więc publikacji rozporządzenia, a jedynie zwróciło właściwemu ministrowi uwagę na dostrzeżony w tekście błąd. W moim przekonaniu to jedyne działanie, które pozwala zachować należną powagę dziennikowi urzędowemu i organom państwa odpowiedzialnym z jednej strony za stanowienie prawa, a z drugiej za wydawanie dziennika urzędowego. Podstawą do czynności wykonywanych przez RCL stanowią wprost przywołane powyżej przepisy, czyniące RCL odpowiedzialnym za wydawanie dziennika urzędowego w imieniu prezesa Rady Ministrów.

Oczywiście, że sposób zareagowania na każdą zidentyfikowaną ewentualną usterkę musi być adekwatny do typu aktu i rodzaju dostrzeżonego uchybienia. Oczywiście też kontrola redakcyjna w żaden sposób nie uprawnia do dokonywania merytorycznych ingerencji w tekst aktu. Kontrola ta może natomiast pomóc zachować powagę organów państwa, bo może pozwolić wychwycić i w konsekwencji nie dopuścić do opublikowania aktu obarczonego ewidentnym błędem. Odpowiedzialnością organu prawodawczego jest następnie zastosowanie najbardziej właściwej procedury usunięcia ewentualnego błędu. To duża odpowiedzialność wiedzieć, gdzie przebiega granica pomiędzy korektą błędu a próbą nieuprawnionej ingerencji – ale na tym między innymi polega praca urzędnika państwowego, aby się przed odpowiedzialnością za tego typu decyzje nie uchylał.

Trudno pozostawić bez komentarza zawarte w artykule z 22 listopada stwierdzenie, zgodnie z którym przesłany do publikacji akt „jest normalnie funkcjonującym w obrocie prawnym aktem". Chcę wierzyć, że to tylko temperatura sporu politycznego powoduje, że uwadze Autora umknęła treść art. 88 ust. 1 konstytucji, który jasno przypomina regułę obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z którą warunkiem wejścia w życie aktów prawnych jest ich ogłoszenie. Akt, który nie został ogłoszony, nie jest więc w żadnym „obrocie prawnym" (cokolwiek przez to pojęcie rozumieć). Informatyzacja procesu legislacyjnego oczywiście ułatwiła dostęp do treści projektów aktów prawnych na wszystkich etapach prac nad nimi, ale to w najmniejszym stopniu nie zmienia charakteru prawnego takich dokumentów.

Jeszcze jedna teza wymaga wyjaśnienia. Oczywiście, że projekty aktów prawnych podlegają konsultacjom, czasami obowiązek takiej konsultacji wynika z przepisów ustawowych. Jednak całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, że każda najmniejsza zmiana w procedowanym projekcie wymagałaby przeprowadzenia na nowo procesu konsultacji. Dosłowne potraktowanie tej sugestii prowadziłoby do absurdalnej niemożności wydania jakiegokolwiek aktu. Nie można mylić roli podmiotu wyrażającego opinię – który ma prawo wypowiedzieć się co do istoty projektowanego aktu i roli organu wydającego akt – który uwzględniając różne okoliczności, w tym także pozyskane opinie, podejmuje ostateczną decyzję o treści aktu. Z żadnych przepisów nie można wywieść obowiązku ponawiania konsultacji na kolejnych etapach prac czy po wprowadzeniu najmniejszej nawet zmiany do projektu. Kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości, a stanowisko to znajduje swoje oparcie także w orzecznictwie TK (zob. np. wyrok TK z 28.11.2007 r. K39/07 oraz wyrok TK z 24.06.1998 r. K3/98).

Porównania mają granice

Podsumowując, w moim przekonaniu roztropne i mające umocowanie w przepisach ustawy o Radzie Ministrów i ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) działanie RCL posłużyło przeciwnikom reformy przeprowadzanej przez MS do próby zanegowania legalności procesu publikacji prawa w Polsce. Zarzuty te uważam za nieuprawnione, a dodatkowo w szkodliwy sposób próbujące zasugerować istnienie jakichś tajemniczych możliwości ingerowania w tekst aktu prawnego.