Przypomnijmy: tak zwane usamodzielnienie prokuratora generalnego zredukowało rolę ministra sprawiedliwości, ale samo w sobie nie rozwiązało problemów prokuratury. Dysonans wyrażony w artykule prof. Michała Królikowskiego, wiceministra sprawiedliwości („Domagamy się skuteczności prokuratury", „Rzeczpospolita" z  31 lipca), jedynie potwierdza niewystarczającą skuteczność obecnej struktury prokuratury i niewystarczającą głębokość zmian  polegających na „uniezależnieniu" prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości. Dlatego warto rozważyć wariant  hybrydowy: partyjny minister sprawiedliwości, niezależny prokurator generalny mianowany jak obecnie przez Sejm oraz jedenastu niezależnych prokuratorów apelacyjnych – wybieranych przez społeczeństwo w powszechnych wyborach. Przedstawiamy wybrane fragmenty z obszernego raportu analitycznego Wojciecha Kozłowskiego oraz Radosława Górala: „Powszechne wybory prokuratorskie jako alternatywny system zewnętrznej kontroli prokuratury". Ponad trzydziestostronicowe opracowanie rzetelnie analizuje mocne oraz słabe strony takiego rozwiązania. Rekomenduje powszechne wybory prokuratorów apelacyjnych jako jeden ze sposobów pogodzenia sprzecznych interesów  wymiaru sprawiedliwości  w szerokim ujęciu z interesami oraz ograniczeniami korporacji prokuratorskiej oraz jako sposób prawidłowego upodmiotowienia prokuratorów.

Niezadowolenie źle ukierunkowane

Obywatele nie mają wystarczającego wpływu na funkcjonowanie prokuratury, której naczelnym zadaniem jest przecież ochrona ich bezpieczeństwa, ochrona ich własności – jak nakazuje konstytucja, wolności i praw obywatelskich oraz samych organów władzy. Wobec braku wystarczających możliwości skutecznego oddziaływania bezpośrednio na prokuraturę – zwłaszcza w świetle powszechnie znanych  zastrzeżeń do jej działań – niezadowolenie społeczeństwa kieruje się przeciwko tym, których mogą oni pociągnąć do odpowiedzialności politycznej, czyli przeciwko przedstawicielom rządu (w tym premierowi i ministrowi sprawiedliwości), a także parlamentowi.

Żyjemy w czasach, w których powszechne staje się szerokie i maksymalnie bezpośrednie komunikowanie przedstawicieli władz ze społeczeństwem, w tym za pośrednictwem mediów społecznościowych. Ludzie oczekują,  że  wykonywanie  władzy  publicznej będzie procesem interaktywnym. Dlatego model prokuratury nieprzejrzystej, hermetycznej i odizolowanej (alba sterowanej z góry) musi budzić – i budzi – społeczną frustrację. Usamodzielnienie prokuratora generalnego tej sytuacji nie zmieniło. Niezadowolenie gwałtownie rośnie po każdym kolejnym   i z natury rzeczy  nieuchronnym obnażeniu nieskuteczności, czy wręcz iluzoryczności  pracy prokuratury. W tej kwestii minister Królikowski ma dużo racji.

Prawo do wyboru najważniejszych prokuratorów jest bezpośrednią realizacją obywatelskiego, demokratycznego wpływu na instytucje Państwa. Rozważania o takich wyborach mają sens, ponieważ problem kontroli poprzez nie prokuratorów nigdy nie był tak aktualny i doniosły jak obecnie. Wytworzyła się dzisiaj sytuacja, w której premier poza odmową podpisu sprawozdania nie ma realnych, skutecznych narzędzi oddziaływania na prokuratorów, tak jak nie mają e żadnych takich możliwości niezadowoleni posłowie, ani tym bardziej społeczeństwo. Prokuratora pozostaje bowiem niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej, a równocześnie niewystarczająco podmiotowa. Równocześnie w obecnej strukturze  właśnie rząd i Sejm ponoszą polityczny koszt poczynań i zaniechań prokuratury, słowem, jej niedostatecznej „skuteczności". Taka sytuacja jest niezdrowa i sprzeciwia się elementarnej zasadzie: władza powinna zawsze iść w parze z odpowiedzialnością za skutki jej sprawowania. Postulat wiązania uprawnień i odpowiedzialności prokuratorów zarządzających tym segmentem władzy  skłania do rozważenia nowego modelu prokuratury, który byłby nie tylko nową – zewnętrzną formą kontroli nad nią, ale formą upodmiotowienia i uczynienia jej rzeczywiście niezależną.

Niezależność prokuratora generalnego nie jest bowiem wystarczająca dla upodmiotowienia prokuratury jako instytucji. Publiczny mandat osób nią kierujących powinien być silniejszy po to, żeby  zapewnić jej skuteczność. Do osiągnięcia tych trzech celów – zwiększenia skuteczności poprzez zwiększenie zarówno podmiotowości, jak i kontroli prokuratury proponujemy wprowadzenie do systemu elementów bezpośrednich powszechnych wyborów prokuratorów apelacyjnych.

Mogliby konkurować ?i porównywać

Ponoszący odpowiedzialność przed wyborcami prokurator zarządzający apelacją powinien mieć możliwość dobierania sobie współpracowników oraz podejmowania decyzji personalnych, finansowych i merytorycznych w stosunku do podległych mu prokuratorów. Oznacza to, że ograniczona musiałaby zostać rola samorządu prokuratorskiego, który powinien w procesie powoływania dysponować wyłącznie głosem doradczym, ale bez prawa weta.

Rozsądne wydaje się wprowadzenie wyborów na poziomie okręgów apelacyjnych prokuratury – takie rozwiązanie zapewniałoby odpowiednią wielkość okręgów wyborczych, a co za tym idzie, dostatecznie dużą podaż kandydatów i zainteresowanie wyborców. Przy tym wybory prokuratorskie należałoby połączyć z wyborami samorządowymi szczebla wojewódzkiego (pod warunkiem zsynchronizowania okręgów apelacyjnych prokuratury z obszarami województw).

Powszechny wybór jedenastu prokuratorów zarządzających jedenastoma prokuraturami apelacyjnymi eliminowałby ryzyko nadmiernego upolitycznienia, towarzyszące prokuraturze scentralizowanej i podporządkowanej ministrowi sprawiedliwości. Wybór prokuratorów szczebla apelacyjnego, a więc na poziomie regionalnym, stanowiłby formę dywersyfikacji ryzyka politycznego, którego nie można  całkiem  wyeliminować.  Doszłoby w  ten  sposób  do  swoistej konsolidacji prokuratury,    podobnie  jak miało to miejsce z   powodzeniem przy konsolidacji zarządzania innymi zadaniami publicznymi, na poziomie dużych okręgów. Co  do  prokuratora   generalnego, celowe  wydaje się zachowanie jego  uprawnienia t do odwołania   prokuratorów apelacyjnych w szczególnie  drastycznych przypadkach. Jedenastu wybieralnych prokuratorów apelacyjnych – ponoszących  odpowiedzialność demokratyczną, lecz politycznie względnie niezależnych w granicach kadencji – mogłoby  konstruktywnie konkurować  ze  sobą, porównywać merytoryczne rezultaty podległych im prokuratorów i kontrolować się nawzajem, dając w ten sposób nadzieję na systemową równowagę pomiędzy władzą wykonawczą, w tym ministrem sprawiedliwości, a prokuraturą.

Joe Smith  ?ma swój rozum

Jakie jest uzasadnienie wybieralności prokuratorów?  Takie jak wielu innych rozwiązań prawnych, które początkowo wydawały się obce prawnym tradycjom Europy kontynentalnej, a następnie zostały z powodzeniem wprowadzone,  na przykład ugody karne, pozwy zbiorowe, odpowiedzialność karna korporacji etc. Jednakże, decydujące znaczenie mają nie tyle wielkie teoretyczne idee, ile raczej względy pragmatyczne.

Podstawową przyczyną wprowadzenia i utrzymywania wybieralności prokuratorów jest świadomość Amerykanów, że prokuratorów należy w jakiś sposób nadzorować, a   mechanizmy inne niż wybory nie są skuteczne w  praktyce.  Prowadzi   to   do powszechnego przekonania   społecznego, że w takich warunkach lepiej, aby ludzie ,,wzięli sprawy w swoje ręce" i nadzorowali prokuratorów bezpośrednio. W USA powszechne jest przekonanie, że  przeciętny amerykański Joe Smith ma swój rozum i powinien pomóc władzy w dochowaniu uczciwości (ang.: „keep them honest"). To uzasadnienie wybieralności prokuratorów powtarzają, oczywiście w ujęciu o wiele bardziej naukowym, amerykańscy eksperci od systemu prawa karnego.

Najważniejszy argument przemawiający za wybieralnością prokuratorów jest taki sam, jak w przypadku zwykłych wyborów: wybór bezpośredni to podstawowy mechanizm ustroju demokratycznego, wykonywanie władzy przez suwerenny naród. Jednocześnie osoba obdarzona zaufaniem wyborców zyskuje legitymację polityczną, a preferencje elektoratu bywają często argumentem ostatecznym w sporach o sposób wykonywania powierzonej funkcji. Wybór demokratyczny ma, przynajmniej w teorii, gwarantować zgodność wartości  i preferencji wyborców oraz osoby wybranej, bez konieczności wyrażania  ich w formie szczegółowych reguł prawnych ograniczających piastuna godności publicznej.

Prokuratorzy z wyboru ?– są także zastrzeżenia

W celu przedstawienia w sposób rzetelny proponowanego  rozwiązania  należy też wysłuchać głosów, które krytykują model amerykański. W literaturze, zwłaszcza starszej, podkreśla się, że wybory nie zawsze są efektywnym mechanizmem kontroli społecznej. Nazbyt łatwo nie tylko sędziowie, ale i prokuratorzy mówią, że proces  stosowania  prawa  jest  złożony  i  nieczytelny  dla zwykłych ludzi. Zwłaszcza  że wyborcy nie wiedzą, który z oskarżonych był faktycznie winny, a znaczna część pracy prokuratora  jest  zwykle  objęta tajemnicą.  Jednocześnie prokuratorzy stawający  do wyborów  mogą  chcieć przypodobać się wyborcom, propagując  swój wizerunek jako  bezwzględnych funkcjonariuszy zwalczających przestępców  (ang.: „tough on crime"). Pojawia się także   pokusa eksponowania łatwych do   zrozumienia    wyników    statystycznych (tj. w warunkach amerykańskich przede wszystkim odsetek spraw zakończonych wyrokiem skazującym)  oraz  manipulowania  takimi  statystykami. Ta krytyka jest po części uzasadniona, ale w dużej mierze odnosi się do każdej formy nadzoru nad pracą prokuratury.

Jednym z najważniejszych zastrzeżeń do systemu wyborów prokuratorskich w USA jest okoliczność, że znaczny odsetek urzędujących prokuratorów zostaje wybrany na kolejną kadencję. Zarzut ten sprowadza się do tego, że wybory odbywają się na poziomie lokalnym, dlatego  urzędujący prokurator przeważnie startuje bez kontrkandydata. Z punktu widzenia wyborców to sytuacja niepożądana, ponieważ w praktyce gwarantuje reelekcję i zwalnia prokuratora z obowiązku rozliczenia się przed mieszkańcami okręgu z dokonań w ciągu kadencji. Brak konkurencji wyborczej zmniejsza też zainteresowanie mediów, co dodatkowo ogranicza kontrolę społeczną. Problem związany z brakiem solidnego kontrkandydata wobec urzędującego prokuratora jest jednak znacznie mniejszy, gdy  okręgi wyborcze są dostatecznie duże. Wyborcy w większości wypadków aprobują pracę  ,,swojego" prokuratora, cenią stabilność w zarządzaniu bezpieczeństwem prawnym. W realiach polskich taki stan rzeczy można porównać do samorządowych wyborów prezydentów dużych miast, którzy nierzadko cieszą się zasłużoną popularnością i wygrywają kolejne wybory.

Niezależni i odpowiedzialni

Prokuratura jest i zawsze będzie organem politycznym, dlatego że jej zadania mają z natury polityczne konsekwencje. Preferencje i oceny prokuratorów w kwestii stosowanego prawa stanowią wyraz określonej polityki prawnej, w tym zwłaszcza prawnokarnej (szczególnie w obszarach społecznie wrażliwych, takich jak walka z przestępczością zorganizowaną,  korupcją,  przestępstwami  gospodarczymi  dużych   rozmiarów,  etc.). Jak zauważa się od lat w literaturze, ,,władza  pozytywna  prokuratora  polegająca  na prawie prowadzenia postępowania karnego jest olbrzymia; ale jego władza polegająca na możliwości zaniechania przeprowadzenia postępowania może być jeszcze większa –ponieważ trudniej zapobiec jej nadużyciu" – tak twierdzi Kenneth Culp Davis, amerykański przedstawiciel doktryny prawa.

Warto dodać, że wysuwana często przez środowiska prokuratorów sugestia, aby status prokuratora upodobnić do statusu sędziego celem jego ,,odpolitycznienia", zdaje się pomijać oczywistą okoliczność, że funkcja sędziego jest z definicji funkcją politycznie neutralną.

Daje temu wyraz Konstytucja RP, która sytuuje sądy jako organy władzy sądowniczej, a więc równoważącej i kontrolującej działania organów władzy ustawodawczej i wykonawczej w ramach systemu trójpodziału władz. Na temat prokuratury milczy.

Dlatego oczekiwanie, że prokuratura będzie ,,apolityczna", wydaje się nieporozumieniem. Z tego względu wybór modelu prokuratury jest wyborem między prokuraturą upodmiotowioną i zewnętrznie odpowiedzialną przed wyborcami, a prokuraturą niemającą wystarczająco silnego mandatu społecznego, by działać niezależnie, a zarazem niewystarczająco skuteczną.

Radosław Góral jest radcą prawnym, doktorantem na Uniwersytecie Stanforda ?w USA. ?Wojciech Kozłowski jest radcą prawnym ?w jednej z warszawskich kancelarii.

Poglądy autorów są wyłącznie ich własnymi ?i nie powinny być utożsamiane ze stanowiskiem Uniwersytetu lub kancelarii.