U sąsiadów nie jest idealnie - Antoni Bojańczyk o modelach powoływania sędziów w państwach UE

Do dyskusji, która toczyła się podczas zorganizowanej w SN konferencji poświęconej przyszłości praworządności w Europie z końca kwietnia (Przyszłość Europy opartej na rządach prawa) wracam z pewnym opóźnieniem. Ale też sprawy, o których rozmawialiśmy wtedy w Warszawie (w gronie sędziów z Europy i ETS, choć nie tylko) dopiero teraz zdecydowanie przybrały na aktualności. Nie tylko chodzi o nowy, niemiecko-francuski pomysł zorganizowania kolejnego wysłuchania w sprawie przestrzegania przez Polskę praworządności w obszarze wymiaru sprawiedliwości UE. O nieustannie powracające postulaty uzależnienia redystrybucji środków finansowych w oparciu o kryterium praworządności. Zbliża się już dzień ogłoszenia kolejnego orzeczenia TSUE dotyczącego Polski w sprawie części pytań prejudycialnych SN. Z całą ostrością pojawia się w niej (ale także w innych tzw. sprawach polskich zawisłych przed TSUE) kwestia przyjętego modelu powoływania organu konstytucyjnie uprawnionego do przedstawiania Prezydentowi RP kandydatów do objęcia urzędu sędziowskiego. Sądząc po opinii rzecznika generalnego, TSUE nie uniknie ustosunkowania się do tych zagadnień i bezpośrednio oceni zgodność modelu powoływania sędziów i trybu konstytuowania KRS m. in. z traktatową zasadą praworządności.

Czytaj też:

Jak wybierani są sędziowie w państwach UE. „Decydują szczegóły"

Krajowe rady sądownictwa w krajach Unii Europejskiej - raport Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości

Co innego mówić, co innego konfrontować

Kwietniowa konferencja warszawska miała nawiązywać merytorycznie do podobnej konferencji zorganizowanej w ubiegłym roku w Karlsruhe przez Federalny Sąd Najwyższy RFN. Wskazuje na to zbieżność tematyki, a także wiosenna rewizyta prezes Federalnego SN Niemiec w siedzibie naszego SN i kontynuowanie dialogu zapoczątkowanego w Niemczech.

Szczególnie interesujący był otwierający konferencję referat prezes Federalnego SN Niemiec Bettiny Limperg poświęcony idei praworządności (Zaufanie a rządy prawa). Zważywszy na to, co dzieje się obecnie na polu prawa europejskiego, trudno było o lepszy wybór keynote speakera i tematu. To przecież właśnie Niemcy – mimo całej swojej powikłanej historii dwudziestowiecznej, w tym historii prawnictwa niemieckiego w Trzeciej Rzeszy – są kolebką idei Rechtsstaat, która stała się fundamentem europejskiego myślenia o prawie. Została także wkomponowana w „konstytucję europejską", czyli traktat o Unii Europejskiej (TUE).

Prezes niemieckiego SN zaprezentowała rys historyczny i genezę idei państwa prawa. Koncepcja ta ma jednak to do siebie, że o ile naszkicowanie zasad praworządności nie sprawia większych trudności, o tyle pytanie, jakie konkretnie zasady czy elementy normatywne składają się na zasadę państwa prawnego, a które są z nią sprzeczne, jest już problematyczne. Co innego ogólnie mówić o praworządności, a co innego konfrontować poszczególne rozwiązania normatywne z wzorcem traktatowym. Ocena, czy określony stan normatywny jest czy nie jest zgodny z zasadą praworządności, wymaga zejścia z poziomu wysokiej abstrakcji naczelnej zasady ogólnej prawa na „parter", to jest wartościowanie konkretnych, przyjmowanych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych. To dopiero przyjrzenie się, jak połączono poszczególne belki (i bloki) prawnej konstrukcji, pozwala na próbę ustaleń, czy przyjęte przez ustrojodawcę rozwiązania są zgodne z zasadą rządów prawa.

Koncepcja rządów prawa ma także silny wymiar europejski. Myśląc zatem – nie tylko jako sędziowie polscy, ale też jako tzw. sędziowie europejscy – o instytucjonalnym kształcie wymiaru sprawiedliwości, nie jesteśmy zwolnieni z przyglądania się, jak określone zagadnienia ustrojowe wymiaru sprawiedliwości rozwiązuje się w innych państwach członkowskich UE. Właśnie dlatego, gdy słuchałem referatu prezes Niemieckiego SN, zaczęła mnie nurtować myśl, czy wypracowanie takich jednolitych standardów w obszarze wymiaru sprawiedliwości poprzez pryzmat praworządności jest w ogóle możliwe, zważywszy na kolosalne różnice dzielące nie tylko niemiecki i polski model wyboru i powoływania sędziów i leżącą u fundamentów UE zasadę poszanowania historii, kultury i tradycji (także prawnej) poszczególnych narodów. Rzecz ma znacznie szerszy, paneuropejski wymiar. Niedalekie od prawdy będzie stwierdzenie, że tyle modeli powoływania sędziów, ile państw członkowskich. Ale akurat odmienność modeli powoływania sędziów przyjętych w Niemczech i w Polsce skupia jak w soczewce problem powoływania sędziów wedle europejskiego standardu praworządności.

W Niemczech proces nominacji sędziów sądów federalnych został konstytucyjnie powierzony bez reszty politycznej komisji składającej się z federalnego ministra sprawiedliwości (lub innego właściwego w zależności od specjalizacji sądu), członków wybieranych przez Bundestag (niekoniecznie posłów) i ministrów sprawiedliwości krajów związkowych. Szeregowego polskiego sędziego, przyzwyczajonego do transparentności, publicznych ogłoszeń o każdym konkursie na wolne stanowisko sędziowskie, w zasadzie w pełni jawnego postępowania przed KRS zaskoczy zapewne, że wyłanianie kandydatów na sędziów sądów federalnych w RFN ma charakter nieoficjalny i dokonuje się wyłącznie w łonie komisji ds. wyboru sędziów. Decyzja komisji ds. wyboru sędziów nie jest uzasadniana. Ustalanie listy kandydatów na najwyższe stanowiska sędziowskie jest przedmiotem czysto politycznych zakulisowych targów między dominującymi stronnictwami politycznymi.

Nazwiska kandydatów, ich kompetencje, doświadczenie etc. nie są poddawane publicznej debacie. (W latach 90., w Polsce też nie było konkursów na wakujące urzędy sędziowskie, a kandydaci do najwyższej instancji wyłaniani byli z poufnych rekomendacji rozmaitych wpływowych osób z samego SN bądź jego okolic). Rekomendacje komisji „sądowych" nie wiążą komisji federalnej. Wszystko to jest ostatnio przedmiotem krytyki w prasie niemieckiej.

Poszliśmy w innym kierunku

W TSUE zawisło obecnie parę spraw podważających frontalnie ustrojowy kształt i sposób powoływania Krajowej Rady Sądownictwa (wybór przez Sejm) jako m. in. niezgodny z zasadą praworządności (innych „punktów zaczepienia" dla tego typu tez za bardzo nie ma, brak bowiem wyraźnych regulacji traktatowych modelu powoływania sędziów w państwach członkowskich). Korzystając zatem ze stworzonego przez warszawską konferencję forum dialogu sędziów europejskich, postanowiłem zapytać prezes Limperg o ocenę czysto politycznego modelu wyłaniania kandydatów sędziów federalnych przyjętego przez Ustawę Zasadniczą RFN i jego zgodność z zasadą praworządności w aspekcie europejskim. A także o to, czy ewentualne zakwestionowanie przez luksemburski trybunał zgodności polskiego systemu wyłaniania i powoływania sędziów nie miałoby nieuchronnego skutku ubocznego w postaci konieczności rewizji i zmiany niemieckiej konstytucji z 1949 r. w kwestii politycznej metody nominowania sędziów.

Odpowiadając obszernie na pierwsze z pytań, prezes Limperg odwołała się m. in. do genezy rozwiązania przyjętego przez Ustawę Zasadniczą z 1949 r. Zaważyły na tym zbyt świeże tragiczne doświadczenia historyczne, m. in. „narodowego" wymiaru sprawiedliwości. Zamiarem „ojców założycieli" nowego państwa niemieckiego było więc wzmocnienie legitymacji demokratycznej władzy sądowniczej poprzez stworzenie systemu, w którym organ przedstawiający kandydatów na sędziów miałby silny mandat demokratyczny. To przekonujące wyjaśnienie.

Także nasz model powoływania sędziów rodził się pod bezpośrednim wpływem wydarzeń historycznych. Konkretnie na fali przełomu ustrojowego 1989 r. O ile jednak Niemcy od początku postawili na maksymalne wzmocnienie czynników demokratycznych w procesie przedstawiania kandydatów na sędziów i demokratycznej legitymacji komisji decydującej o sprawach kadrowych sędziów federalnych, o tyle polskie rozwiązanie poszło w przeciwnym kierunku. Powołano KRS (o powołaniu „Najwyższej Rady Sądownictwa" mówiono już w toku obrad „podstolika" ds. reformy prawa i sądów Okrągłego Stołu). Decydujący wpływ na sprawy awansowe sędziów powierzono (pierwsza ustawa o KRS z 1989 r.) organowi niemieszczącemu się w żadnej z trzech gałęzi władzy, w dodatku zdecydowanie zdominowanemu przez sędziów pochodzących z mało demokratycznego wyboru o charakterze czysto środowiskowym. Sejm (jeszcze PRL) wybierał do Rady tylko czterech posłów (sędziów w KRS było ogółem czternastu). Konkludując: Niemcy mandat demokratyczny kategorycznie rozszerzyli, my (w 1989 r.) – zdecydowanie ograniczyliśmy. To zmieniło się dopiero niedawno. Konstytucyjność powierzenia wyboru części sędziowskiej KRS Sejmowi). potwierdził wyrok TK 25 marca 2019 r.

System naczyń połączonych

Zestawienie niemieckich i polskich rozwiązań ustrojowych nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie o zgodność krajowych rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych z „europejskim standardem praworządności". Można tylko powiedzieć, który z dwóch modeli jest bardziej nasycony pierwiastkami legitymacji demokratycznej (nadal niemiecki). mów jest bardziej, a który mniej praworządny. W warstwie formalnej zarówno polskie, jak i niemieckie rozwiązanie powinno zostać uznane za praworządne. Jednak kwestia praworządności bez przyjęcia uprzednich założeń modelowych czy aksjologicznych nie rysuje się bynajmniej jasno.

Na pytanie o potrzebę zmiany Ustawy Zasadniczej z 1949 r. prezes SN nie odpowiedziała. Podejrzewam, że poruszanie takiego tematu w Warszawie mogłoby zostać źle odebrane przez niemieckich prawników i społeczeństwo. Zapewne trochę jak mówienie o „straconej szansie" polskich rządów prawa w Karlsruhe przez polskie społeczeństwo i polskich prawników. Co oczywiście nie oznacza, że tematu nie ma i nie należy o nim rozmawiać. Sprawa jest bowiem ważna, a zawisłe przed TSUE pytania prejudycjalne, postulowane przez Niemcy i Francję wysłuchanie w sprawie praworządności w Brukseli uczyniły ją jeszcze bardziej istotną. Ewentualne rozstrzygnięcie TSUE, piętnujące jako „niepraworządne" przyjęte rozwiązanie wyboru sędziów do KRS przez parlament , jeżeli na serio mamy myśleć o jedności standardów w Europie, musi rzutować na niemiecki ustrój konstytucyjny. Pierwiastek legitymacji demokratycznej, o którym mówiła prezes niemieckiego SN (vulgo: wpływ polityczny) na obsadę organu przedstawiającego sędziów w Polsce stawia pod znakiem zapytania praworządność bez reszty upolitycznionego, niejawnego procesu wyłaniania i przedstawiania kandydatów na sędziów sądów federalnych w RFN.

Dokonywana przez TSUE ocena rozwiązań przyjmowanych w jednym państwie siłą rzeczy rzutuje na ocenę takich samych albo podobnych rozwiązań u bliższych bądź dalszych sąsiadów. Trafnie ujął to na konferencji w SN prof. M. Safjan, sędzia reprezentujący w TSUE Polskę, który naruszenie jednolitych zasad europejskich przez jedno państwo określił mianem „kontaminacji systemu". Zważwszy jednak, że państwa UE stanowią prawny system naczyń połączonych, stwierdzenie przez TSUE „kontaminacji" w jednym państwie musi wywołać reakcję łańcuchową. Także w innych państwach, w których przyjęte zostały identyczne (bądź mniej „praworządne") rozwiązania ustrojowe.

Trudno dziś przewidzieć rozstrzygnięcie TSUE. Istota i zakres standardu praworządności, że względu na sporny co do szczegółów charakter koncepcji „państwa prawnego" nieuchronnie uzależniona jest od przyjmowanej przez interpretatora aksjologii. Wszelkie zabiegi interpretacyjne grożą projektowania przez sędziego na ogólny wzorzec państwa prawnego, zasady praworządności własnych preferencji aksjologicznych. Nie mogąc zastosować w miarę bezpiecznej wykładni językowej (i nie mając silnego punktu oparcia dla prowadzonej kontroli prawa) sędzia (także TSUE) porusza się trochę po omacku. Dlatego musi mieć się na baczności. I uważać, by nie wkroczyć na teren zarezerwowany dla wyraźnej regulacji traktatowej.