Jak ratyfikować traktaty

Zamieszanie, jakie towarzyszyło uchwalaniu przez Sejm i Senat ustawy upoważniającej prezydenta RP do ratyfikacji traktatu lizbońskiego, skłania do zastanowienia, czy uregulowania konstytucyjne dotyczące wyrażania przez parlament zgody na ratyfikację umów międzynarodowych zostały zaprojektowane właściwie i czy nie przyczyniają się do wywoływania niepotrzebnych napięć politycznych oraz sporów prawnych.

Jak wiadomo znaczna liczba ważnych umów międzynarodowych podlega ratyfikacji przez prezydenta za zgodą wyrażoną w ustawie. Należą do nich (por. art. 89 konstytucji) m.in. umowy dotyczące układów politycznych i wojskowych, wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w konstytucji, znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym. Ustawy upoważniające do ich ratyfikacji uchwalane są przez Sejm, a następnie przyjmowane przez Senat w zwykłym trybie ustawodawczym, tj. większością głosów, odpowiednio posłów i senatorów, pod warunkiem zachowania kworum w każdej z izb.

Natomiast zgoda na ratyfikację umowy na mocy której Rzeczpospolita zobowiązuje się przenieść na organ lub organizację międzynarodową kompetencje swych organów władzy państwowej, wymaga uchwalenia ustawy większością kwalifikowaną 2/3 głosów w Sejmie i w Senacie. Tak właśnie rzecz się miała z ustawą dotyczącą traktatu lizbońskiego.

Decyzje parlamentu upoważniające do ratyfikacji umów międzynarodowych przybierają wprawdzie formę ustawy, ale nie do końca odpowiadają temu, czego się oczekuje od aktu normatywnego. Akty normatywne, a wśród nich ustawy, powinny bowiem zawierać przepisy stanowiące materiał do budowy norm prawnych. Jak wielokrotnie, odwołując się do przeważającego podglądu nauki prawa, podkreślał Trybunał Konstytucyjny, akt taki musi zawierać normy o charakterze generalnym, a zarazem abstrakcyjnym (por. np. orzeczenia U 6/92, U 5/94). Oznacza to, że dany akt skierowany jest do nieoznaczonego co do tożsamości adresata, lecz wskazuje go przez jego cechy rodzajowe (generalność) oraz określa nakazany mu, zakazany lub dozwolony typ powtarzalnego zachowania (abstrakcyjność).

Uchwały ratyfikacyjnej prezydent nie mógłby ani zawetować, ani skierować do Trybunału Konstytucyjnego. Miałby jednak prawo samej ratyfikacji odmówić

art. 144 ust. 1 stanowiący, że prezydent RP wydaje akty urzędowe, zawiera uregulowanie o charakterze generalnym, ponieważ odnosi się do każdej osoby zajmującej stanowisko prezydenta, a zarazem o charakterze abstrakcyjnym skoro udziela jej upoważnienia do wielokrotnego, powtarzalnego dokonywania czynności, jaką jest wydawanie aktów urzędowych o różnej treści.

Gdy przyjrzymy się bliżej ustawie udzielającej prezydentowi zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, łatwo dostrzec, że nie odpowiada ona w pełni wymogom aktu normatywnego.

Jej podstawowa, dopuszczalna i wynikająca bezpośrednio z art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 1 konstytucji treść zbudowana jest na podstawie jedynie dwóch elementów: (1) prezydentowi RP, niezależnie od tego, kto personalnie pełni ten urząd, (2) udziela się zgody na ratyfikację danej umowy międzynarodowej.

Warunek generalności regulacji jest wprawdzie spełniony, ale nie jest spełniony wymóg abstrakcyjności. Prezydent zostaje bowiem upoważniony do dokonania tylko jednej, niepowtarzalnej czynności: ratyfikacji umowy międzynarodowej wskazanej przez nazwę własną. Dokonanie takiej czynności w pełni i na zawsze wyczerpuje dane prezydentowi upoważnienie.

Powstaje więc pytanie, czy dobrze się stało, że konstytucja w tym przypadku narzuciła decyzji parlamentu formę ustawy. Nie wchodząc w przyczyny, dla których tak się stało, należałoby się zastanowić, czy nie lepsza byłaby tu forma uchwały, a w istocie dwu jednobrzmiących uchwał podejmowanych osobno przez każdą z izb.

Uchwały Sejmu i Senatu nie zawsze mają charakter aktu normatywnego, co nie znaczy, że nie mogą mieć mocy prawnie wiążącej. Przykładem takiej uchwały Sejmu jest uchwała o wotum zaufania dla rządu (art.154 ust. 2 konstytucji), o wotum nieufności w stosunku do ministra (art. 159 ust. 1), uchwała o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu (art. 156 ust. 2), a Senatu o wyrażeniu zgody na powołanie prezesa NIK (art. 205 ust. 1). W przywołanych przykładach mamy do czynienia nie z aktami normatywnym, ale z decyzjami władczymi o charakterze jednostkowym, niepowtarzalnym.Nie sądzę więc, aby zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej nie mogła być udzielana w formie uchwał izb parlamentarnych. Gdy idzie o wymogi co do kworum i większości głosów dla ich przyjęcia, nie trzeba byłoby dokonywać żadnych zmian, ani w odniesieniu do umów, o jakich wspomina art. 89, ani art. 90 konstytucji.

Jakie wynikałyby z tego korzyści? Pomijając skrócenie i uproszczenie procedury parlamentarnej (np. uchwała wymaga w Sejmie dwóch czytań, a ustawa trzech), uniknęłoby się kłopotów mogących się wiązać z udziałem prezydenta w postępowaniu z uchwaloną już ustawą. Prezydent nie podpisuje uchwał, podpisuje natomiast ustawy, na co ma 21 dni od ich przekazania mu przez marszałka Sejmu. Dotyczy to także ustaw upoważniających go do ratyfikacji umów międzynarodowych.

Zgodnie z ogólnymi zasadami może ustawę taką przed podpisaniem skierować do Trybunału Konstytucyjnego w celu prewencyjnego skontrolowania jej konstytucyjności. Decyzja taka, nawet jeżeli okaże się nieuzasadniona, bardzo przedłuża postępowanie ratyfikacyjne.

Prezydent może także zawetować ustawę, choć w przypadku ustaw przyjmowanych większością 2/3 w Sejmie i Senacie weto wydaje się irracjonalne, skoro do jego odrzucenia wystarcza zaledwie 3/5 głosów poselskich.

Ani prewencyjna kontrola konstytucyjności, ani weto prezydenckie nie wchodziłoby w rachubę w przypadku uchwał o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy. Wprowadzenie uchwał zamiast ustaw jako formy, w której parlament wyraża zgodę na ratyfikację, nie musiałoby wcale oznaczać, że niemożliwe stałoby się przez to sięganie po ogólnonarodowe referendum, które stanowi dziś środek alternatywny w stosunku do ustawy w przypadku umów z art. 90 konstytucji. Instytucja referendum nadal mogłaby pozostać w arsenale takich środków.

Zastąpienie ustaw uchwałami w żadnym też razie nie odbierałoby prezydentowi prawa do korzystania z kompetencji do ratyfikowania umowy. Prezydent zachowałby ostatnie słowo w tej sprawie.

Tak jak pod rządami obecnych uregulowań mógłby w rzeczywiście uzasadnionych przypadkach ratyfikacji umowy odmówić. Zachowane zostałyby w pełni obecne przepisy pozwalające na kontrolę konstytucyjności umów międzynarodowych, także tych, które podlegają ratyfikacji. Jednakże modyfikacje prowadzące do zastąpienia ustaw uchwałami jako aktami upoważniającymi prezydenta do ratyfikacji wymagałyby zmiany konstytucji. Może warto o niej podyskutować?