Wojciechowski: „Oddamy pieniądze Polakom”, czyli jak reforma OFE ma uratować budżet

Już po raz czwarty rząd powrócił do „likwidacji" Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE). Tym razem wydaje się, że ich los jest przesądzony. I to nie dlatego, że „straciły one sens istnienia", ani jak mówi premier, aby „oddać pieniądze Polakom", tylko dlatego, że rząd naprawdę potrzebuje dodatkowych pieniędzy.

Warto jednak zastanowić się co z tego wynika dla różnych instytucji państwa, dla rynku finansowego, ale przede wszystkim dla milionów członków OFE. I czy ta „reforma" powinna być obojętna dla pracodawców. Przyjrzymy się „reformie" stawiając słowa w cudzysłowie tam, gdzie pojawiają się wątpliwości co do rzeczywistych intencji „reformatorów".

Zanim przystąpię do oceny celów reformy, należy podkreślić, że ma ona charakter dzielenia między różne strony tego, co po OFE zostało. W tym sensie jest grą o sumie zerowej. Np. jak budżet zyskuje, to traci obywatel lub rynek. Zawsze, aby ktoś mógł zyskać, ktoś musi stracić. Dodatkową komplikacją jest to, że następują duże międzyokresowe przesunięcia środków finansowych. Np. jak budżet zyska dziś, to wygeneruje ubytek dochodów budżetowych w przyszłości.

Dodatni bilans dla budżetu, PFR i ZUS

Na „reformie" zyskają budżet i instytucje takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i Polski Fundusz Rozwoju (PFR).

Budżet zyska w dłuższym okresie, ponieważ cała składka emerytalna w wysokości 19,52 proc. będzie zasilać Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS), a w związku z tym niższe będą dotacje budżetowe do FUS z tytułu refundacji składek przekazywanych przez ZUS do OFE. Budżet zyska też w krótkim okresie z tytułu poboru podatku zwanego „opłatą przekształceniową" w wysokości 15 proc. od osób, które zdecydują się na pozostawienie swoje środki w przekształconym OFE, zwanym dalej „IKE". Chociaż technicznie „opłata przekształceniowa" zasili ZUS, to faktycznym beneficjentem będzie budżet, ponieważ obniży się dotacja do FUS. A więc zawsze w długim i krótkim okresie zyskuje ZUS, a tak naprawdę budżet.

O tym, jak będą rozkładały się korzyści budżetowe, ma zdecydować 15 mln członków OFE. Rząd postawi ich wobec nieodwracalnego wyboru. Nie będzie opcji pozostania w OFE. Albo zgromadzone środki zostaną „przeniesione" do „IKE", albo do ZUS. Mówiąc o intencjach, warto przyjrzeć się, dlaczego używane słowa są w cudzysłowie.

Po pierwsze, te nowe „IKE" w cudzysłowie przypomina IKE obecnie funkcjonujące na rynku, ale też mocno się różni. Z punktu widzenia klienta największą różnicą jest możliwość dysponowania środkami. Środki, którymi nie można dysponować, nie są prywatne. Należy przypomnieć, że w IKE środki są prywatne, ponieważ można je zawsze wypłacić, choć należy wówczas uiścić podatek od zysków kapitałowych. W przeciwieństwie do tych prawdziwych IKE, środki w nowym „IKE" będą „znaczone", pozostaną ze skazą środków publicznych pochodzących z OFE, ponieważ nie można będzie nimi dysponować przed wypłatą po osiągnięciu 60. roku życia. Dlatego tę „prywatność" wyborców „IKE" można uznać za czysto iluzoryczną.

Po drugie, środki z OFE do nowego „IKE" wcale nie zostaną „przeniesione". One po prostu pozostaną na rachunku, a przekształceniu ulegną tylko instytucje, w których jego konto się znajduje. Dlatego nie powinno się mówić o „likwidacji", tylko o przekształceniu OFE. Nadal klienci pozostaną w funduszach o tej samej strukturze portfela zarządzanego przez tych samych ludzi. Konta te będą miały te same uprawienia co konta w OFE w zakresie dziedziczenia.

Po trzecie, w wyniku tego przekształcenia, klienci OFE zawsze coś stracą. Jeśli wybiorą „IKE", to stracą 15 proc. środków z tytułu „opłaty przekształceniowej". Jeśli wybiorą ZUS, to stracą możliwość dziedziczenia środków.

Formuła IKE została wykorzystana tu celowo, aby umożliwić nałożenie nowego podatku od przekształcenia. Przypomnę, że w pierwszej koncepcji prezentowanej przez – wówczas jeszcze wicepremiera Mateusza Morawieckiego – miało dojść do przekształcenia OFE w Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE), a nie IKE. Była to naturalna i niekontrowersyjna propozycja, ponieważ IKZE mają zbliżone zasady opodatkowania dochodów indywidualnych co OFE: środki są opodatkowane nie przy wpłatach, ale dopiero przy wypłacie środków.

Znaleziono jednak „lepszy" sposób na jednorazowe zwiększenie dochodów budżetowych. Wystarczyło wygumkować jedną literkę ze slajdów. IKE zastąpiło IKZE. Wszak środki w IKE są opodatkowane przy wpłatach, a zwolnione z podatku dochodowego przy wypłacie. Rząd dziś argumentuje konieczność pobrania opłaty tym, że przecież wpłaty do IKE są opodatkowane. Jednak po pierwsze tu w ogóle nie możemy mówić o żadnych wpłatach, środki pozostaną bowiem na rachunkach funduszy, tyle że przekształconych. Po drugie, to nie dlatego mamy 15 proc. podatek, że jedynym rozwiązaniem podatkowym są zasady IKE, tylko dokładnie odwrotnie: zastosowano zasady IKE, po to, aby opodatkować jak najszybciej.

Wysokość opłaty też nie wzięła się znikąd. Skoro podatek dochodowy w IKE uiszcza się przy wpłatach, a nie przy wypłatach środków, to 15 proc. przy wpłacie ma odpowiadać bieżącej wartości zdyskontowanego strumienia podatku dochodowego przy hipotetycznej wypłacie środków z OFE. Owszem, ta ekwiwalentność istnieje, ale pod warunkiem, że nie bierze się pod uwagę ryzyka zmian.

Wzrośnie ryzyko systemu emerytalnego

W długim okresie, zmiany takie jak wzrost inflacji czy podniesienie podatkowej kwoty wolnej, istotnie może zmienić tę ekwiwalentność na niekorzyść tych, którzy wybrali „IKE". Dochodzi jeszcze ryzyko polityczne: pieniądze są „znaczone", ze skazą pochodzenia z OFE i nie potrzeba wielkiej wyobraźni, żeby wyobrazić sobie, że po raz kolejny rząd kiedyś sięgnie do kieszeni tych, co wybrali „IKE". Skoro można nakładać opłatę na klientów od „przekształcenia" podmiotów, w których mają oni swoje konta, to dlaczego nie nałożyć opłaty od „przekształcenia" polegającego np. na zamianie zgromadzonego kapitału w strumień wypłat. W ustawie o przekształceniu OFE brakuje przecież zapisów gwarantujących, że te „znaczone" pochodzące z OFE środki na kontach „IKE" nigdy już nie będą obciążone dodatkowymi opłatami lub podatkami. A nawet gdyby były, to czy byłoby to wystarczającą gwarancją?

„Likwidacja" OFE likwiduje też dobrze działający mechanizm wypłat, powiązany z gwarancjami systemowymi takimi jak minimalna emerytura. Dziś doskonale wiemy, jak działa system II filara. Interfejs w przekazywaniu środków i księgowaniu między ZUS a OFE funkcjonuje bez zarzutów od ponad 20 lat. Bardzo dobrze działa mechanizm wypłat emerytur. Na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego – w ramach tzw. suwaka bezpieczeństwa – środki z kont OFE są stopniowo przekazywane na konta w ZUS. Zakład sumuje oba konta i wylicza świadczenie. Jeśli jest zbyt niskie, a ubezpieczony ma odpowiedni staż, to budżet dopłaca do emerytur minimalnych. ZUS w jednej kopercie przekazuje emerytury wyliczone na podstawie stanu kont w ZUS i tych pochodzących z OFE. Po przekształceniu OFE w „IKE" nieuwzględnienie środków pochodzących z OFE przy obliczaniu świadczenia zwiększy skalę dopłat do emerytur minimalnych, a więc wzrośnie ryzyko, jakie system emerytalny stwarza dla finansów publicznych.

Oczywiście, należy się zgodzić z tym, że wcześniejsze „reformy" OFE też miały swój cel fiskalny i mocno nadszarpnęły zaufanie do systemu emerytalnego.

Warto pokusić się o analizę najbardziej bulwersującej opinię publiczną „kradzieży" połowy środków z OFE, polegającej na przeniesieniu środków z rachunków OFE do ZUS wraz z umorzeniem 153 mld zł w obligacjach skarbowych. Okazuje się, że przeniesienie zapisów z rachunków z OFE na subkonto w ZUS dało wszystkim klientom ponad dwukrotnie wyższą stopę zwrotu w okresie sześciu lat, niż ta, którą mogliby osiągnąć, gdyby ich środki pozostawały w OFE. A to dlatego, że waloryzacja na subkoncie w ZUS dokonywana jest według nominalnego wzrostu PKB, a więc była ponad dwa razy wyższa niż średnia rentowność obligacji skarbowych.

Oczywiście, wcześniejsze reformy też miały cele fiskalne, ale przynajmniej w sensie ekonomicznym nie uderzały w klientów OFE. Poza wspomnianym umorzeniem obligacji, zmniejszono poziom składki OFE, zabroniono kosztownej akwizycji bezpośredniej za pośrednictwem agentów, zorganizowano bezkosztowy dla klientów system wypłat via ZUS, zmniejszono poziom opłat, które PTE pobierały za zarządzanie OFE. Stopniowo przesuwano bilans korzyści z PTE, czyli firm zarządzających funduszami, na klientów OFE. Obecna „reforma" to krok w przeciwnym kierunku. W zamian za wybór „prywatności" na kontach „IKE" zostanie potrącony 15-proc. podatek.

Zresztą prywatność „IKE", jak i OFE są czystą iluzją. Nawet gdyby środki w OFE były prywatne, to w dalszym ciągu nic z tego w sensie ekonomicznym taka kwalifikacja prawna nie ma znaczenia, wtedy gdy nie można nimi dysponować. Taka „prywatność" jest sprzeczna z zapisami konstytucji o prywatnej własności. To zwykły oksymoron. Skoro klienci OFE nie mogą dysponować środkami, to liczy się tylko stopa zwrotu i gwarancje, że nikt nie obniży z mocy prawa wartości zgromadzonego kapitału. Podobnie będzie ze środkami w „IKE". Z prywatności tych środków w sensie korzyści ekonomicznych po prostu nic nie wynika. „Prywatności" się nie zje.

Trudno też zgodzić się z argumentacją projekcji, polegającą na tym, że do „reformy" dochodzi dlatego, że poprzednie rządy swoimi zmianami podważyły zaufanie do systemu. Jeśli tak było, to uczciwiej byłoby nie wpisywać się w schemat dalszego ostatecznego demontażu OFE. Władza nie powinna też wykorzystywać niezgodnych z prawdą przesłanek do poważnych zmian instytucjonalnych. Bo to jeszcze bardziej podważa zaufanie.

Takim nieprawdziwym mitem było właśnie przekonanie ludzi, że środki w OFE mają charakter prywatny. O tym, że środki w OFE mają charakter publiczny, pisał w swojej opinii wybitny prawnik prof. Michał Kulesza już w 1999 r. Trybunał Konstytucyjny to tylko potwierdził, uzasadniając w 2015 r., że przekazanie środków do OFE nie powoduje zmiany ich kwalifikacji prawnej z przymusowo uiszczanej daniny publicznej na prywatną własność ubezpieczonego. Nie mogło być innej opinii. Zamiast „na swoim rachunku mam prywatne pieniądze" prawdziwe sformułowanie powinno więc brzmieć „na swoim rachunku mam pieniądze, które staną się prywatne, kiedy otrzymam je w postaci emerytury". Istotą prywatności jest konto i kumulowane uprawnienia emerytalne, a nie gromadzone aktywa, które są własnością funduszu.

Ujemny bilans dla klientów i przedsiębiorstw

Każde rozwiązanie jest korzystne dla państwa. Przyjmując założenie, że połowa klientów OFE, wybierze „IKE", to z kont wskutek „likwidacji" OFE zniknie około 11 mld zł. Ponieważ jest to gra o sumie zerowej, to o taką kwotę poprawi się stan finansów państwa, choć z powodów technicznych środki wpłyną faktycznie do FUS. W przeciwieństwie do wcześniejszych „reform" ograniczających OFE, to strata rzeczywista i nieodwracalna, to 85 proc. uprawnień pojawi się kontach „IKE", ale na kontach ZUS nie pojawi się już żaden ekwiwalent 15 proc. podatku.

Z kolei pełne 100 proc. zapisu pojawi się wtedy, kiedy wybór padnie na ZUS. Wtedy będzie musiał wypełnić odpowiedni formularz i wszystkie uprawnienia z konta w OFE zostaną zapisane na indywidualnym koncie ZUS, a odpowiadająca temu cześć aktywów przekazana do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). Wówczas wszystkie uprawnienia z konta w OFE zostaną zapisane na indywidualnym koncie ZUS, a odpowiadająca temu cześć aktywów przekazana do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD).

Tu jednak jawi się kolejna korzyść dla rządu. Im więcej osób wybierze ZUS, tym rząd za pośrednictwem Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR), który ma zarządzać FRD, uzyska większy wpływ na spółki prywatne, oczywiście te, których akcje znajdują się w portfelach OFE.

FRD to typowy fundusz rezerwowy, dlatego ZUS dotychczas zarządzał nim pasywnie, bez pobierania opłat, co w okresie 21 lat dało wyższą stopę zwrotu niż średnia w rankingu funduszy o podobnym profilu inwestycyjnym (fundusze stabilnego wzrostu). Trudno powiedzieć, jak zmieni się polityka inwestycyjna po przejęciu funduszu przez PFR.

Nie wiadomo, jaka będzie strategia PFR, ale już z treści ustawy wynika, że będzie pobierał opłatę za zarządzanie. Z mocy ustawy należy się domyślać, że będzie zarządzał aktywnie państwowym funduszem na zlecenie ZUS. Może będzie to początek nowego suwerennego fundusz majątkowego (ang. Sovereign Wealth Fund). Oby tylko stopa zwrotu netto (czyli po opłatach) była równie wysoka co dotychczas, wszak są to pieniądze publiczne, pochodzące ze składek ubezpieczonych w ZUS. Wszystko zależy nie tylko od umiejętności zarządzających, ale również od strategii inwestycyjnej.

Dla wielu prywatnych spółek, które pozyskiwały kapitał od OFE zarządzanych przez prywatne PTE, OFE były bardzo korzystne. Nagle pojawienie się nowego państwowego akcjonariusza, który z mocy prawa skoncentruje udziały wcześniej należące do OFE, wielu spółkom kojarzy się z nacjonalizacją. Firmy notowane na giełdzie wyrażają obawy, że aktywność PFR skoncentruje się na aktywnym wykonywaniu praw z akcji, podporządkowanych innym celom niż tylko dbaniu o interes spółek.

Niezależnie od scenariusza, czyli od tego, jakie decyzje podejmą klienci OFE, państwo w trzech postaciach – budżet, FUS, PFR – zostanie zasilone dochodami i pakietami akcji w prywatnych podmiotach. Albo więc dojdzie do iluzorycznej „prywatyzacji" środków OFE za 15 proc. podatek, albo nastąpi transfer do ZUS. Wtedy kosztem dla klienta będzie utrata dziedziczenia, a dla spółek, które dziś znajdują się w portfelach OFE, zagrożenie z powodu pojawianie się państwowego akcjonariusza.

Dylemat co wybrać: IKE czy ZUS

Trudno będzie dokonać wyboru, który zawsze będzie dla klientów gorszy niż opcja pozostania w OFE. Myślenie o „prywatności" jest pułapką. Albo w zamian za iluzoryczną „prywatyzację", klientów będzie czekać 15-proc. opłata za pozostanie w przekształconym funduszu. Albo wybiorą przejście do ZUS i utracą możliwość dywersyfikacji i dziedziczenia środków.

Warto przypomnieć analizę porównania stóp zwrotu OFE i ZUS w okresie 20 lat, autorstwa Radosława Sochy, wicedyrektora Departamentu Finansów Funduszy ZUS oraz autora niniejszego opracowania, która została opublikowana w „Rzeczpospolitej" nieco ponad rok temu. Poniżej wybrane fragmenty tego tekstu.

Ocena 20-letniego okresu funkcjonowanie nowego systemu emerytalnego może nie dać jednoznacznej odpowiedzi, jaką decyzję warto podjąć, ale może pomóc w ustaleniu kryteriów wyboru, zważyć indywidualne preferencje, zweryfikować iluzje. Niewątpliwie zasadniczym kryterium jest zawsze wysokość świadczenia, ale nawet próby historycznych szacunków zgromadzonego kapitału łatwe nie są. Liczenie stopy zwrotu brutto, bez opłat i podatków, zaburza rzeczywistą wartość tego, co emeryt dostaje „na rękę". Zwłaszcza że opłaty PTE pobierane od składki były na początku wysokie, a nie ujmuje się ich w większości dostępnych porównań. Inne czynniki, jak ryzyko rynku kapitałowego, prywatność środków czy możliwość dziedziczenia, choć mają mniejsze znaczenie, jeszcze trudniej skwantyfikować. Niemniej warto je omówić w ujęciu porównawczym.

Porównywalność między ZUS a OFE czy później IKE stała się możliwa dzięki stworzeniu instytucji indywidualnych kont we wszystkich trzech filarach. Na tym opierała się istota reformy w dużo większym stopniu niż na dywersyfikacji systemu poprzez stworzenie trzech filarów. Indywidualne konta umożliwiają porównywanie zgromadzonego kapitału na rachunku ubezpieczonego w ZUS, OFE i produktach trzeciofilarowych. Tej zasady nikt nie podważa.

Szacunki ostatnich 20 lat (patrz tabela) pokazują, że wyniki są zbliżone niezależnie od dokonanych wyborów. Przyjmując rzeczywiste wyniki OFE i ZUS w ujęciu netto, najlepszym jednak rozwiązaniem dla przyszłego emeryta okazał się wariant oparty wyłącznie na I filarze ZUS. Po 20 latach wartość zgromadzonego kapitału wyniosłaby 255 318 zł, co dawałoby „syntetyczną" stopę zastąpienia na poziomie 43,1 proc. Natomiast różnica pomiędzy późniejszym wyborem w 2014 r. między przekazywaniem składek do ZUS a pozostaniem w OFE nie miała dużego znaczenia – wartość zgromadzonego kapitału netto okazała się zbliżona. Należy tu podkreślić, że wyniki te uwzględniają mocno ograniczone przez kolejne rządy opłaty OFE, a także zredukowaną składkę do OFE.