Trwa bu­do­wa unii fi­skal­nej. Pro­ces ten jest naj­więk­szą szan­są i naj­więk­szym za­gro­że­niem dla stre­fy eu­ro. Szan­są, bo zwięk­sze­nie fe­de­ra­li­zmu fi­skal­ne­go jest klu­czem do wzmoc­nie­nia wspól­nej wa­lu­ty. Za­gro­że­niem, po­nie­waż wy­bór złej ście­żki w bu­do­wie te­go fe­de­ra­li­zmu mo­że być ka­ta­li­za­to­rem roz­pa­du stre­fy eu­ro. W obec­nych dzia­ła­niach UE są in­stru­men­ty do­bre, ale też bar­dzo złe, wręcz nie­bez­piecz­ne, oraz ta­kie, któ­re idą we wła­ści­wym kie­run­ku, lecz są nie­wy­star­cza­ją­ce. Dla­cze­go?

Przed ana­li­zą kry­te­ria oce­ny. Do­świad­cze­nia unii wa­lu­to­wych z prze­szło­ści po­ka­zu­ją, że klu­czem do ich suk­ce­su by­ły dwa ele­men­ty. Pierw­szy to sku­tecz­nie funk­cjo­nu­ją­ca unia fi­skal­na. Przy czym wa­run­kiem tej sku­tecz­no­ści by­ło opar­cie unii na dwóch fi­la­rach: fi­nan­so­wym i dys­cy­pli­nu­ją­cym. Dru­gi to si­ła tzw. du­cha in­te­gra­cyj­ne­go, czy­li wo­la do by­cia ra­zem opar­ta na wspól­nej hi­sto­rii, kul­tu­rze lub (czę­sto) wspól­nym wro­gu.

Słabe i mocne strony

Po­pa­trz­my na obec­ne dzia­ła­nia UE przez pry­zmat tych dwóch ele­men­tów, a wte­dy uka­żą się nam ich sła­be i moc­ne stro­ny. Przy czym za­uwa­żmy, że ge­ne­ral­ny kie­ru­nek zmian jest w za­sa­dzie okre­ślo­ny, je­go kon­tu­ry wi­dać przez po­rów­na­nie UE z USA. Poniższa ta­be­la za­wie­ra pod­su­mo­wa­nie naj­wa­żniej­szych ob­sza­rów zmian, przy czym ostat­nia ko­lum­na za­wie­ra oce­nę dzia­łań UE w ka­żdym z tych ob­sza­rów.

Wyzwaniem jest tworzenie automatycznych mechanizmów transferu środków, które działać będą stabilizująco w różnych krajach

Po pierw­sze, Unia bo­ry­ka się z pro­blemem tzw. od­wró­co­nej pi­ra­mi­dy. W USA – po­dob­nie jak w in­nych pań­stwach fe­de­ral­nych – ma­my do czy­nie­nia z sy­tu­acją, w któ­rej cen­trum (rząd fe­de­ral­ny) ma du­żą zdol­ność fi­nan­so­wa­nia i za­dłu­ża­nia, pod­czas gdy peryferia (sta­ny) – zde­cy­do­wa­nie mniej­szą. Na­to­miast w UE sy­tu­acja jest od­wrot­na – cen­trum (KE) ma mi­ni­mal­ną zdol­ność fi­nan­so­wa­nia i za­dłu­ża­nia, na­to­miast peryferia (kra­je człon­kow­skie) – du­żą.

Różni­ce te wpły­wa­ją też na zdol­ność do re­dy­stry­bu­cji środ­ków po­mię­dzy człon­ka­mi. W naj­groź­niej­szej fa­zie kry­zy­su, w lu­tym 2009 r., Kon­gres USA prze­gło­so­wał pa­kiet sty­mu­la­cyj­ny na kwo­tę 790 mi­liar­dów do­la­rów (5 proc. PKB). Z te­go 300 mi­liar­dów prze­zna­czo­no na po­moc dla sta­nów. Na przykład Ka­li­for­nia otrzy­ma­ła 35 mld, stan No­wy Jork 18 mld, Tek­sas 17 mld. W prze­li­cze­niu na miesz­kań­ca Wa­shing­ton DC otrzy­mał 10 tys. do­la­rów na gło­wę. W przy­pad­ku UE ska­la środ­ków jest znacz­nie mniej­sza.

Oto wnioski:

1. Wy­zwa­niem dla UE jest od­wró­ce­nie pi­ra­mi­dy, czy­li wzmoc­nie­nie zdol­ności fi­nan­so­wych cen­tral­nych in­sty­tu­cji. Te­mu słu­ży bu­do­wa ESFS/EMS i w tym sen­sie jest to krok na­przód. UE do­sta­je w tym ob­sza­rze oce­nę „+/-", bo kie­ru­nek jest wła­ści­wy, ale dzia­ła­nia są nie­wy­star­cza­ją­ce. Mo­żli­wo­ści po­życz­ko­we ESFS/EMS to za­le­d­wie 5 proc. PKB UE (a tyl­ko ma­lut­ki pro­cent jest wy­ko­rzy­sta­ny), pod­czas gdy udział rzą­du USA jest kil­ka­krot­nie więk­szy.

Po dru­gie, pro­blem spo­so­bu re­dy­stry­bu­cji. Pie­nią­dze z pa­kie­tu sty­mu­lu­ją­ce­go by­ły roz­dy­spo­no­wa­ne na za­sa­dzie: „kto w więk­szej po­trze­bie, ten do­sta­je wię­cej". Im spa­dek wzro­stu PKB i wzrost bez­ro­bo­cia więk­sze, tym wspar­cie więk­sze. W Eu­ro­pie mo­del jest od­wrot­ny – wspar­cie ze stro­ny UE jest nie tyl­ko mniej­sze, ale i udzie­la­ne jest na ostrych wa­run­kach, któ­re za­cie­śnia­ją pę­tlę i wzmac­nia­ją re­ce­sję. Cię­cia ra­tin­gów kra­jów stre­fy eu­ro Stan­dard & Po­or's uza­sad­nia­ła praw­do­po­do­bień­stwem zma­te­ria­li­zo­wa­nia się te­go ne­ga­tyw­ne­go sprzę­że­nia zwrot­ne­go – nie bez ra­cji.

Kiedy kraj członkowski UE popada w kłopoty, Bruksela grozi palcem i ostrzega przed karami

2. Wy­zwa­niem dla UE jest two­rze­nie au­to­ma­tycz­nych me­cha­ni­zmów trans­fe­ru środ­ków, któ­re dzia­łać bę­dą sta­bi­li­zu­ją­co w po­szcze­gól­nych kra­jach. W tym ob­sza­rze UE do­sta­je oce­nę ne­ga­tyw­ną „-". Dzia­ła­nia są nie tyl­ko nie­wy­star­cza­ją­ce, ale w za­sa­dzie na­wet się o nich nie dys­ku­tu­je. To błąd, cho­ciaż nie jest to prosta sprawa.

Po trze­cie me­cha­ni­zmy dys­cy­pli­ny. W nie­mal wszyst­kich sta­nach USA obo­wią­zu­ją re­gu­ły zbi­lan­so­wa­ne­go bu­dże­tu. Uprasz­cza­jąc, je­że­li nie­ocze­ki­wa­nie po­ja­wia się de­fi­cyt, to w na­stęp­nym ro­ku mu­si on być wy­eli­mi­no­wa­ny. Rząd fe­de­ral­ny nie ma jed­nak pra­wa do eg­ze­ku­cji te­go obo­wiąz­ku! Są to we­wnętrz­ne re­gu­ły sta­nów, któ­rych sa­me sta­ra­ją się prze­strze­gać. War­to przy tym do­dać, że re­gu­ły te wy­two­rzy­ły się w od­po­wie­dzi na wcze­śniej­szą od­mo­wę rzą­du fe­de­ral­ne­go do wspar­cia zban­kru­to­wa­nych sta­nów.

3. UE w jak naj­więk­szym stop­niu po­win­na wspie­rać pro­ces two­rze­nia we­wnętrz­nych re­guł bu­dże­to­wych. Ta­ka we­wnętrz­na dys­cy­pli­na jest opty­mal­nym roz­wią­za­niem, bo mi­ni­ma­li­zu­je kon­flikt po­mię­dzy cen­trum a pe­ry­fe­ria­mi, co sprzy­ja pod­trzy­ma­niu ww. „du­cha in­te­gra­cyj­ne­go", któ­ry jest klu­czem do trwa­ło­ści Unii. Po­nad­to we­wnętrz­ne re­gu­ły są le­piej do­pa­so­wa­ne do oto­cze­nia in­sty­tu­cjo­nal­ne­go po­szcze­gól­nych kra­jów. W tym ob­sza­rze UE do­sta­je oce­nę po­zy­tyw­ną „+" – pró­ba usta­no­wie­nia za­sa­dy, że ze środ­ków EMS mo­gą ko­rzy­stać kra­je, któ­re wpro­wa­dzą kra­jo­we (kon­sty­tu­cyj­ne) re­gu­ły dys­cy­pli­ny fi­skal­nej, jest roz­wią­za­niem do­brym.

Po czwar­te, bie­żą­cy nad­zór i kon­tro­la cen­trum nad pe­ry­fe­ria­mi. To spra­wa nie­zwy­kle wa­żna. W USA rząd fe­de­ral­ny nie ma pra­wa do bie­żą­ce­go kon­tro­lo­wa­nia bu­dże­tów sta­no­wych, wy­dat­ków, po­dat­ków, po­zio­mu de­fi­cy­tu. Upraw­nień ta­kich nie ma­ją też rzą­dy w fe­de­ra­cjach bar­dziej scentralizowanych, jak Niem­cy czy Bra­zy­lia. Na­wet w pań­stwach uni­tar­nych, jak Pol­ska, rząd nie ma bez­po­śred­niej mo­żli­wo­ści in­ge­ren­cji w bie­żą­ce za­rzą­dza­nie sa­mo­rzą­dów. Wro­cław, War­sza­wa ma­ją au­to­no­mię bu­dże­to­wą, chy­ba że po­pad­ną w ogrom­ne kło­po­ty i ko­niecz­ne jest wy­sła­nie ko­mi­sa­rza.

4. Po­sze­rza­nie kom­pe­ten­cji KE do bie­żą­ce­go nad­zo­ru bu­dże­tów kra­jów człon­kow­skich to błąd. Obec­ne dzia­ła­nia UE w tym ob­sza­rze na­le­ży uznać za groź­ne – oce­na „- - -". Au­to­no­mia w okre­śla­niu wiel­ko­ści i struk­tu­ry wy­dat­ków to esen­cja su­we­ren­no­ści, któ­ra po­zwa­la na okre­śle­nie ro­li pań­stwa i za­sad po­dzia­łu do­cho­du zgod­nie z lo­kal­ny­mi pre­fe­ren­cja­mi. Ogra­ni­cza­nie tych kom­pe­ten­cji sta­no­wi za­gro­że­nie dla „du­cha in­te­gra­cyj­ne­go" i mo­że pro­wa­dzić do roz­pa­du stre­fy eu­ro. Oczy­wi­ście chęć wzmac­nia­nia kon­tro­li jest zro­zu­mia­ła, bo roz­da­wa­nie pie­nię­dzy mo­że ge­ne­ro­wać ha­zard mo­ral­ny. Ale czy­nie­nie te­go w  for­mie bie­żą­ce­go nad­zo­ru jest nie­bez­piecz­ne.

Unijne grzechy

Pro­ces two­rze­nia unii fi­skal­nej w Eu­ro­pie ma dwa grze­chy. Pierw­szy po­le­ga na tym, że głów­ny ak­cent prac sku­pio­ny jest nie­mal wy­łą­cz­nie na fi­la­rze dys­cy­pli­nu­ją­cym, pod­czas gdy wa­run­kiem suk­ce­su unii mo­ne­tar­nych by­ła za­wsze rów­no­wa­ga po­mię­dzy fi­la­rem dys­cy­pli­nu­ją­cym i fi­nan­so­wym. To tro­chę tak, jak­by bu­do­wać dom bez jed­nej ścia­ny.

Dru­gi grzech po­le­ga na wpro­wa­dza­niu ta­kich in­stru­men­tów, któ­re mo­gą pro­wa­dzić do ero­zji „du­cha in­te­gra­cyj­ne­go", wa­run­ku trwa­ło­ści Unii. Cho­dzi tu przede wszyst­kim o po­sze­rza­nie za­kre­su KE do bie­żą­ce­go nad­zo­ru i in­ge­ren­cji w po­li­ty­kę bu­dże­to­wą, cze­go nie ma na­wet w pań­stwach scen­tra­li­zo­wa­nych. Jest to nie­bez­piecz­ne, bo już dzi­siaj eu­ro – pro­jekt, któ­ry miał pro­wa­dzić do za­bliź­nie­nia po­wo­jen­nych ran – sta­je się czyn­ni­kiem, któ­ry otwie­ra ra­ny i na no­wo bu­dzi re­sen­ty­men­ty po­mię­dzy kra­ja­mi Eu­ro­py. Dom nie tyl­ko nie bę­dzie miał jed­nej ścia­ny, ale i bę­dzie przy­po­mi­nać przed­szko­le z pio­sen­ki Kacz­mar­skie­go, gdzie ni­by wszyst­ko mo­żna, ale czuj­na pa­ni „po ła­pach mo­że dać".

Gdy je­den ze sta­nów USA po­pa­da w pro­ble­my, sam de­cy­du­je on o kro­kach do­sto­so­waw­czych – rząd fe­de­ral­ny py­ta tyl­ko, w czym po­móc, i wy­kła­da plik do­la­rów na prze­trwa­nie naj­gor­szych chwil. Je­że­li sy­tu­acja wy­mknie się spod kon­tro­li i sta­no­wi gro­zi ban­kruc­two – rząd fe­de­ral­ny mó­wi: „po­mo­gli­śmy, nie wy­ko­rzy­sta­li­ście szan­sy, te­raz radź­cie so­bie sa­mi, to was na­uczy dys­cy­pli­ny". Na­to­miast kie­dy kraj człon­kow­ski UE po­pa­da w kło­po­ty, KE gro­zi pal­cem i ostrzega przed ka­ra­mi. Gdy sy­tu­acja wy­my­ka się spod kon­tro­li, KE się ugi­na, po­ma­ga, ale na dra­koń­skich wa­run­kach, któ­re po­gar­sza­ją sy­tu­ację. Rząd fe­de­ral­ny USA to kon­se­kwent­ny, ale do­bry wu­jek. Na­to­miast KE to zła ma­co­cha, po któ­rej nie wia­do­mo cze­go się spo­dzie­wać. To trze­ba zmie­nić.

Co to ozna­cza dla Pol­ski? W skró­cie po­win­ni­śmy: a) pro­mo­wać two­rze­nie we­wnętrz­nych re­guł dys­cy­pli­ny fi­skal­nej; b) opto­wać za ogra­ni­cza­niem ro­li Komisji Europejskiej w bie­żą­cej in­ge­ren­cji w bu­dże­ty na­ro­do­we, zwłasz­cza gdy jej efek­tyw­ność jest ma­ła, ale wpływ na ero­zję „du­cha in­te­gra­cyj­ne­go" du­ży; c) prze­ko­ny­wać kra­je pół­no­cy do więk­sze­go wkła­du w bu­do­wę fi­nan­so­we­go fi­la­ru Unii, w tym z no­wych źró­deł fi­nan­so­wa­nia, jak np. eu­ro­obli­ga­cje; d) przy­po­mi­nać o ko­niecz­no­ści two­rze­nia au­to­ma­tycz­nych me­cha­ni­zmów re­dy­stry­bu­cji fi­skal­nej; e) wspie­rać te roz­wią­za­nia, któ­re bu­du­ją jed­ność Eu­ro­py.

Oczy­wi­ście po­zo­sta­je py­ta­nie, czy to brak dys­cy­pli­ny fi­skal­nej jest przy­czy­ną pro­ble­mów stre­fy eu­ro, czy ra­czej ich źró­dła na­le­ży po­szu­ki­wać w bi­lan­sach płat­ni­czych. Ale to in­ny pro­blem.

Au­tor jest pro­fe­so­rem SGH i PAN. Był dy­rek­to­rem Biu­ra ds. In­te­gra­cji ze Stre­fą Eu­ro oraz człon­kiem Ra­dy Ma­kro­eko­no­micz­nej przy Mi­ni­strze Fi­nan­sów