Przy oka­zji dys­ku­sji do­ty­czą­cej wie­ku eme­ry­tal­ne­go pre­mier Do­nald Tusk za­brał głos w spra­wie klu­czo­wych dla sys­te­mu eme­ry­tal­ne­go in­sty­tu­cji – otwar­tych fun­du­szy eme­ry­tal­nych. Z wy­po­wie­dzi pre­mie­ra wy­ni­ka, że był­by skłon­ny do­pro­wa­dzić do ich li­kwi­da­cji, co zresz­tą wy­da­je się lo­gicz­ną kon­se­kwen­cją pro­ce­su, któ­ry zo­stał za­po­cząt­ko­wa­ny w ubie­głym ro­ku i po­le­gał na zmniej­sze­niu czę­ści skład­ki eme­ry­tal­nej wpła­ca­nej do fun­du­szy.

O ile za­tem sa­ma pro­po­zy­cja li­kwi­da­cji OFE nie po­win­na być za­sko­cze­niem, o ty­le bez wąt­pie­nia mo­że nim być ide­owa me­ta­mor­fo­za Do­nal­da Tu­ska, któ­ry z za­go­rza­łe­go li­be­ra­ła, zwo­len­ni­ka ryn­ko­wych me­cha­ni­zmów re­gu­la­cji pro­ce­sów eko­no­micz­nych stał się oso­bą po­dejrz­li­wą w sto­sun­ku do in­sty­tu­cji ryn­ko­wych. Dzia­ła­nia z ubie­głe­go ro­ku mo­gły być trak­to­wa­ne ja­ko ma­ją­ce na ce­lu krót­ko­okre­so­wą po­pra­wę sy­tu­acji fi­skal­nej pań­stwa, po­dej­mo­wa­ne nie­ja­ko pod przy­mu­sem de­sta­bi­li­za­cji sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych, a sam pre­mier miał do nich sto­su­nek kry­tycz­ny.

Polski rynek kapitałowy osiągnął względną dojrzałość na początku wieku po powstaniu OFE i w znacznej mierze dzięki nim

Dziś pre­mier po­ka­zu­je no­we ob­li­cze – ob­li­cze oso­by ma­ją­cej ogra­ni­czo­ne za­ufa­nie do ryn­ku. Istot­na przy tym jest ra­dy­kal­ność tej me­ta­mor­fo­zy. W każ­dym pod­ręcz­ni­ku eko­no­mii moż­na prze­czy­tać o istot­nym pro­ble­mie go­spo­dar­ki ryn­ko­wej, ja­kim jest nie­spraw­ność ryn­ków. Z ty­mi nie­spraw­no­ścia­mi moż­na so­bie ra­dzić w dwo­ja­ki spo­sób: pró­bu­jąc uspraw­nić me­cha­nizm ryn­ko­wy lub go wy­eli­mi­no­wać.

Dwa za­strze­że­nia

Pre­mier Tusk zda­je się skła­niać ku te­mu dru­gie­mu roz­wią­za­niu, gdyż nie mó­wi prze­cież o ogra­ni­cza­niu nie­pra­wi­dło­wo­ści me­cha­ni­zmu funk­cjo­no­wa­nia fun­du­szy eme­ry­tal­nych, ale o ich li­kwi­da­cji. Po­dej­ście zarówno pre­mie­ra, a także pu­bli­cy­stów i eko­no­mi­stów po­pie­ra­ją­cych ideę li­kwi­da­cji OFE, moż­na na­zwać sta­tycz­nym po­dej­ściem bi­lan­so­wym, czy­li po­dej­ściem księ­go­we­go. Ten błęd­ny mo­im zda­niem spo­sób ro­zu­mie­nia pro­ce­sów eko­no­micz­nych skła­nia do sfor­mu­ło­wa­nia dwu grup uwag kry­tycz­nych.

Pierw­sza do­ty­czy krót­ko­wzrocz­no­ści. Re­for­mę eme­ry­tal­ną wpro­wa­dzo­no po la­tach dys­ku­sji, a jej roz­wią­za­nia nie ogra­ni­cza­ły się do zmia­ny prze­pły­wów pie­nięż­nych zwią­za­nych z sys­te­mem eme­ry­tal­nym, ale by­ły trak­to­wa­ne ja­ko ele­ment szer­szych zmian, wpły­wa­ją­cych na me­cha­nizm funk­cjo­no­wa­nia go­spo­dar­ki oraz eko­no­micz­ną świa­do­mość oby­wa­te­li.

Od po­cząt­ku by­ło wia­do­mo, że oce­na sku­tecz­no­ści zre­for­mo­wa­ne­go sys­te­mu eme­ry­tal­ne­go bę­dzie moż­li­wa tyl­ko w dłu­gim okre­sie. Twór­cy re­for­my mie­li świa­do­mość, że bę­dzie ona na po­cząt­ku ob­cią­że­niem dla sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych, któ­re jed­nak stop­nio­wo po­win­no się zmniej­szać w wy­ni­ku przej­mo­wa­nia przez fun­du­sze od­po­wie­dzial­no­ści za wy­pła­ty na rzecz upraw­nio­nych, co win­no zmniej­szać część wy­pła­ca­ną z FUS. Prze­wi­dzia­no tak­że swe­go ro­dza­ju me­cha­nizm ubez­pie­cza­ją­cy po­le­ga­ją­cy na wspar­ciu re­for­my środ­ka­mi po­cho­dzą­cy­mi z pry­wa­ty­za­cji.

Dziś moż­na za­kła­dać, że OFE nie do­cze­ka­ją mo­men­tu, w któ­rym mo­gły­by wy­ka­zać swo­ją przy­dat­ność lub też w prak­ty­ce do­wieść błęd­no­ści przy­ję­tych roz­wią­zań. Twór­cy re­for­my eme­ry­tal­nej mo­gą spać spo­koj­nie – stwo­rzo­ne przez nich roz­wią­za­nia nie zo­sta­ną pod­da­ne prak­tycz­nej we­ry­fi­ka­cji.

Dru­ga gru­pa uwag do­ty­czy spo­so­bu ro­zu­mie­nia związ­ków ­mię­dzy sys­te­mem OFE a sy­tu­acją fi­skal­ną pań­stwa, któ­ry okre­śli­łem wy­żej mia­nem sta­tycz­ne­go po­dej­ścia bi­lan­so­we­go. Prze­ciw­ni­cy fun­du­szy eme­ry­tal­nych do­wo­dzą, że po­nie­waż prze­ka­zy­wa­ne są do nich okre­ślo­ne środ­ki z bu­dże­tu, to de­fi­cy­t bu­dże­tu w ko­lej­nych la­tach i dług pu­blicz­ny są wyż­sze o kwo­ty rów­ne tym trans­fe­rom. Po­nie­waż do fun­du­szy prze­ka­za­no z bu­dże­tu po­nad 200 mld zł, dług pu­blicz­ny, zgod­nie z tym ro­zu­mo­wa­niem, jest wyż­szy o po­nad 200 mld zł.

Gdy­by nie te trans­fe­ry dług pu­blicz­ny wy­no­sił­by dziś ok. 600 mld zł, niż­sze by­ły­by pła­co­ne od nie­go odsetki, a nie­bez­pie­czeń­stwo prze­kro­cze­nia kon­sty­tu­cyj­nych ogra­ni­czeń re­la­cji dłu­gu pu­blicz­ne­go do PKB by­ło­by zni­ko­me. Dla księ­go­we­go jest to, od­wo­łu­jąc się do kla­sy­ka, oczy­wi­sta oczy­wi­stość. Dla eko­no­mi­sty – nie­ko­niecz­nie.

OFE nie za­wa­ży­ły na dłu­gu

Przede wszyst­kim moż­na za­py­tać, czy gdy­by nie by­ło trans­fe­rów do fun­du­szy eme­ry­tal­nych, de­fi­cy­t sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych w ko­lej­nych la­tach oraz dług pu­blicz­ny by­ły­by niż­sze o kwo­tę rów­ną tym trans­fe­rom. Mam co do te­go po­waż­ne wąt­pli­wo­ści. Prze­cież de­fi­cyt sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych to wiel­ko­ść, któ­ra kształ­to­wa­na jest w ra­mach dy­na­micz­ne­go pro­ce­su po­li­tycz­ne­go, a osta­tecz­ny po­ziom te­go de­fi­cy­tu wy­ni­ka przede wszyst­kim z praw­nych (kon­sty­tu­cja) i fi­nan­so­wych (do­stęp­ność i koszt źró­deł fi­nan­so­wa­nia) ogra­ni­czeń, przed ja­ki­mi sto­ją wła­dze pu­blicz­ne.

Decydenci powinni przedstawić rachunek korzyści i kosztów funkcjonowania OFE

Po­li­tycz­ny me­cha­nizm two­rze­nia bu­dże­tu wy­ka­zu­je swe­go ro­dza­ju cią­że­nie w kie­run­ku mak­sy­mal­ne­go do­pusz­czal­ne­go de­fi­cy­tu. Nie ule­ga wąt­pli­wo­ści, że w ca­łym okre­sie od utwo­rze­nia OFE zna­la­zło­by się wie­le słusz­nych ce­lów, na któ­re rzą­dzą­cy go­to­wi by­li­by wy­asy­gno­wać pu­blicz­ny grosz, gdy­by nie ist­nie­ją­ce ogra­ni­cze­nia. Ina­czej mó­wiąc, gdy­by nie trans­fe­ry do OFE, to praw­do­po­dob­nie de­fi­cy­t i dług sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych nie by­ły­by istot­nie mniej­sze. In­ne by­ły­by tyl­ko przy­czy­ny ich po­wsta­nia. Czy de­fi­cyt wy­ge­ne­ro­wa­ny w wy­ni­ku fi­nan­so­wa­nia in­nych ce­lów był­by ko­rzyst­niej­szy niż de­fi­cyt po­wsta­ły w wy­ni­ku trans­fe­rów do OFE? Mam co do te­go po­waż­ne wąt­pli­wo­ści.

Ana­li­zu­jąc sy­tu­ację bu­dże­tu pań­stwa, mo­że­my wpraw­dzie za­uwa­żyć, że w pierw­szych la­tach po wpro­wa­dze­niu OFE de­fi­cy­t wzrósł, ale by­ło to ra­czej skut­kiem spo­wol­nie­nia go­spo­dar­cze­go, z ja­kim mie­li­śmy do czy­nie­nia w ro­ku 2001 i 2002. W la­tach 2005 – 2008 de­fi­cy­t bu­dże­tu pań­stwa po­wró­ci­ł do po­zio­mu zbli­żo­nego do tego sprzed re­for­my. Po­gor­sze­nie sy­tu­acji fi­skal­nej na­stą­pi­ło po­now­nie w wy­ni­ku osła­bie­nia go­spo­dar­cze­go zwią­za­ne­go z glo­bal­nym kry­zy­sem. Wnio­sek wy­ni­ka­ją­cy z tych ob­ser­wa­cji jest oczy­wi­sty – ana­li­za skut­ków re­for­my sys­te­mu eme­ry­tal­ne­go dla sta­nu fi­nan­sów pu­blicz­nych nie mo­że być ogra­ni­cza­na do aspek­tów czy­sto księ­go­wych, ale tak­że, a na­wet przede wszyst­kim, win­na zmie­rzać do udzie­le­nia od­po­wie­dzi na py­ta­nie do­ty­czą­ce jej wpły­wu na zdol­no­ści roz­wo­jo­we go­spo­dar­ki oraz in­ne ele­men­ty sy­tu­acji ma­kro­eko­no­micz­nej.

OFE a ry­nek ka­pi­ta­ło­wy

W tym kon­tek­ście war­to zwró­cić uwa­gę na ro­lę, ja­ką fun­du­sze eme­ry­tal­ne ode­gra­ły w pro­ce­sie bu­do­wy ryn­ku ka­pi­ta­ło­we­go w Pol­sce. Nie wni­ka­jąc w szcze­gó­ły, moż­na stwier­dzić, że osią­gnął on względ­ną doj­rza­łość na po­cząt­ku wie­ku po roz­po­czę­ciu dzia­łal­no­ści OFE i w znacz­nej mie­rze dzię­ki tym fun­du­szom. Coś, co na po­cząt­ku trans­for­ma­cji wy­da­wa­ło się fan­ta­zjo­wa­niem, sta­ło się fak­tem – pol­ski ry­nek ka­pi­ta­ło­wy, a Gieł­da Pa­pie­rów War­to­ścio­wych w szcze­gól­no­ści, zdo­by­ł do­mi­nu­ją­cą po­zy­cję w tej czę­ści Eu­ro­py. Ka­pi­ta­li­za­cja GPW jest nie­mal rów­na łącz­nej ka­pi­ta­li­za­cji sied­miu giełd re­gio­nu (Wie­deń, Bra­ty­sła­wa, Bu­ka­reszt, Bu­da­peszt, Lu­bl­a­na, Pra­ga i So­fia). Ja­ki ma to zwią­zek z rów­no­wa­gą sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych? Są co naj­mniej dwa ka­na­ły, za po­mo­cą któ­rych po­ziom roz­wo­ju ryn­ku ka­pi­ta­ło­we­go wpły­wa na sy­tu­ację fi­skal­ną kra­ju.

Pierw­szy zwią­za­ny jest z pry­wa­ty­za­cją. Fun­du­sze eme­ry­tal­ne sta­ły się waż­nym uczest­ni­kiem ryn­ku kształ­tu­ją­cym je­go ob­li­cze, zgła­sza­ją­cym zna­czą­cy po­pyt na ak­cje, a tak­że wpły­wa­ją­cy­m na ich ce­ny. W la­tach 2001 – 2011 przy­cho­dy z pry­wa­ty­za­cji wy­nio­sły ok. 100 mld zł. Moż­na po­sta­wić py­ta­nie, jak kształ­to­wa­ły­by się, gdy­by na ryn­ku nie by­ło tej waż­nej gru­py in­we­sto­rów in­sty­tu­cjo­nal­nych.

Dru­gi ka­nał zwią­za­ny jest z wpły­wem roz­wo­ju ryn­ku ka­pi­ta­ło­we­go na in­we­sty­cyj­ną atrak­cyj­ność kra­ju dla in­we­sto­rów za­gra­nicz­nych. Na­pływ ka­pi­ta­łu za­gra­nicz­ne­go net­to do Pol­ski w la­tach 2001 – 2011 moż­na sza­co­wać na ok. 200 mld dol. Mniej wię­cej po­ło­wa te­go ka­pi­ta­łu fi­nan­su­je dług pu­blicz­ny, dru­ga po­ło­wa zaś zo­sta­ła prze­zna­czo­na na sfi­nan­so­wa­nie in­we­sty­cji. Nie trze­ba spe­cjal­nych do­wo­dów na po­twier­dze­nie te­zy, że w wa­run­kach bra­ku od­po­wied­nich me­cha­ni­zmów funk­cjo­no­wa­nia ryn­ku ka­pi­ta­ło­we­go na­pływ ten był­by mniej­szy, jak­kol­wiek trud­no stwier­dzić o ile. Mniej­szy do­pływ ka­pi­ta­łu za­gra­nicz­ne­go mu­siał­by mieć wpływ na opro­cen­to­wa­nie ob­li­ga­cji rzą­do­wych, któ­re bez wąt­pie­nia by­ło­by wyż­sze. A jego wzrost o 100 pkt ba­zo­wych (1 pkt proc.) ozna­czał­by dziś wy­dat­ki z ty­tu­łu opro­cen­to­wa­nia wyż­sze o ok. 8 mld zł.

Nie mniej, a mo­że na­wet bar­dziej istot­ne zna­cze­nie ma ta część na­pły­wu ka­pi­ta­łu za­gra­nicz­ne­go, któ­ra zo­sta­ła wy­ko­rzy­sta­na na fi­nan­so­wa­nie sze­ro­ko ro­zu­mia­nych in­we­sty­cji. Do­stęp­ność ka­pi­ta­łu de­ter­mi­nu­je moż­li­wo­ści roz­wo­jo­we go­spo­dar­ki i koszt fi­nan­so­wa­nia przed­się­wzięć in­we­sty­cyj­nych. War­tość brut­to za­so­bów ma­jąt­ku trwa­łe­go w go­spo­dar­ce Pol­ski sza­co­wa­na jest na ok. 2,5 bln zł. Ozna­cza to, że ok. 15 proc. ist­nie­ją­cych za­so­bów zo­sta­ło sfi­nan­so­wa­nych ka­pi­ta­łem za­gra­nicz­nym.

Na­le­ży z na­ci­skiem pod­kre­ślić, że gdy­by ten ka­pi­tał nie na­pły­nął, to rów­nież te za­so­by nie zo­sta­ły­by stwo­rzo­ne ze wzglę­du na nie­do­sta­tek oszczęd­no­ści kra­jo­wych. Cie­ka­wa by­ła­by od­po­wiedź na py­ta­nie, ile miejsc pra­cy zo­sta­ło dzię­ki te­mu stwo­rzo­nych oraz ile wpły­wów po­dat­ko­wych ge­ne­ru­je 15 proc. za­so­bów ma­jąt­ku pro­duk­cyj­ne­go go­spo­dar­ki. Nie ule­ga wąt­pli­wo­ści, że są to dzie­siąt­ki mi­liar­dów zło­tych rocz­nie.

Mo­im za­mia­rem nie jest oczy­wi­ście udo­wod­nio­ne, że gdy­by nie fun­du­sze eme­ry­tal­ne, to ka­pi­tał za­gra­nicz­ny w ogó­le nie na­pły­wał­by do Pol­ski. Chcę tyl­ko zwró­cić uwa­gę, że ska­la oraz wa­run­ki, na ja­kich ten ka­pi­tał na­pły­wa do po­szcze­gól­nych kra­jów, są tak­że uza­leż­nio­ne od ja­ko­ści ist­nie­ją­cych w tych kra­jach roz­wią­zań in­sty­tu­cjo­nal­nych.

Ta ana­li­za ma na ce­lu skło­nie­nie do rze­tel­nej dys­ku­sji o OFE, skło­nie­nie de­cy­den­tów do przed­sta­wie­nia kom­plek­so­we­go ra­chun­ku ko­rzy­ści i kosz­tów funk­cjo­no­wa­nia fun­du­szy eme­ry­tal­nych. Mam na­dzie­ję, że ta­ki ra­chu­nek zo­stał prze­pro­wa­dzo­ny w Mi­ni­ster­stwie Fi­nan­sów, gdyż w prze­ciw­nym ra­zie mi­ni­stro­wi Jac­ko­wi Ro­stow­skie­mu nie moż­na by przy­znać mia­na po­li­ty­ka go­spo­dar­cze­go, ale je­dy­nie księ­go­we­go bu­dże­tu.

Autor był członkiem Rady Polityki Pieniężnej. Pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie i w Wyższej Szkole Ekonomii i Informatyki w Krakowie