Janusz Jankowiak: Koniec budżetowego eldorado, wracają reguły paktu fiskalnego

Ministrowie finansów UE w trakcie posiedzenia on-line porozumieli się 20 grudnia 2023 r., co do modyfikacji odmrożonych reguł fiskalnych w części dotyczącej redukcji zadłużenia po Covidzie. Benchmarkowe parametry dyscypliny fiskalnej z Traktatów Europejskich, czyli limit długu 60 proc. PKB oraz deficyt fiskalny na poziomie maksimum 3 proc. PKB, pozostały nie zmienione. Realistycznie zrezygnowano natomiast z trudnego do osiągniecia w obecnych warunkach wymogu redukcji nadwyżki długu powyżej 60 proc. PKB w tempie 5 proc. rocznie.

Ocena tego, czy redukcja długu przebiega zgodnie z czteroletnim planem konsolidacji fiskalnej będzie opierać się na benchmarku w postaci zaakceptowanego rocznego limitu wydatków. Kraje będą indywidualnie negocjować plany dostosowań fiskalnych z Komisją Europejską, co przy poszanowaniu ogólnie obowiązujących ram fiskalnych zapewni dostosowaniom większą dozę elastyczności.

Kraje, gdzie dług jest większy niż 90 proc. PKB, muszą redukować zadłużenie w tempie 1 pkt proc. PKB rocznie. W przedziale długu 60-90 proc. PKB - w tempie 0,5 pkt proc. PKB rocznie. Okres dostosowań fiskalnych będzie mógł sięgać nawet siedmiu lat, o ile prowadzone będą reformy i inwestycje prorozwojowe i energooszczędne.

W krajach, gdzie dług publiczny przekracza 60 proc. PKB, a saldo fiskalne mieści się w przedziale od -1,5 proc. PKB do -3 proc. PKB, redukcja deficytu musi przebiegać w tempie nie mniejszym niż 0,4 proc. PKB rocznie. Tam, gdzie deficyt przekracza 3 proc., nakładana będzie na kraj automatycznie procedura nadmiernego deficytu. Nowy pakiet fiskalny musi uzyskać jeszcze akceptację Parlamentu Europejskiego.

Co da się odliczyć

Możliwość odliczania wydatków obronnych na zasadzie memoriałowej ESA 2010, dotyczyć ma wzrostu wydatków na inwestycje w sprzęt wojskowy (czyli np. nie wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie armii). Odliczać można będzie dodatkowe inwestycje przekraczające ustalony benchmark (średnia z ostatnich lat lub średnia dla UE). W naszym przypadku będzie to więc ok. 1 pkt proc. z blisko 4 proc. PKB, jakie pochłaniać mają wydatki militarne przy deficycie GG (general government, sektora instytucji rządowych i samorządowych - red). bliższym 6 proc. niż 5 proc. PKB.

Wyjaśnienia wielu zawiłości metodologicznych dotyczących finansów publicznych w UE po okresie zawieszenia reguł znaleźć można, między innymi, tu: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-governance/economic-governance-review_en. W przypadku Polski sporo miejsca poświęcili też tej kwestii w swoim najnowszym opracowaniu, dostępnym na stronie Instytutu Finansów Publicznych Sławomir Dudek i Ludwik Kotecki („Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli; plan naprawy finansów publicznych”).

Finanse

Zmodyfikowane reguły fiskalne w UE

W pkt. 14 bis zmodyfikowanego rozporządzenia Komisji Europejskiej czytamy: "Uznając rosnące napięcia geopolityczne i wyzwania w zakresie bezpieczeństwa oraz związaną z tym potrzebę budowania przez państwa członkowskie swoich zdolności, zwiększenie inwestycji rządowych w obronę, w stosownych przypadkach, należy uznać za istotny czynnik przy ocenie istnienia nadmiernego deficytu zgodnie z art. z art. 126 ust. 3 TFUE. Czynnik ten można ocenić na podstawie średnich UE, trendów średnioterminowych lub innych odpowiednich punktów odniesienia, biorąc pod uwagę także zasady statystyczne dotyczące czasu rejestrowania wydatków na sprzęt wojskowy". W art. 2 rozporządzenia (UE1467/97) KE dokonując oceny przekroczenia niezmienionych kryteriów maksymalnego tolerowanego poziomu deficytu (3 proc. PKB) i długu (60 proc. PKB) powinna wśród istotnych czynników wpływających na wielkości uznane za zapewniające stabilność zgodnie ze standardami DSA (Debt Sustainability Analysis) "uwzględnić zwiększenie inwestycji rządowych w obronność, biorąc pod uwagę czas rejestrowania wydatków na sprzęt wojskowy". Zmodyfikowane rozporządzenie precyzuje, że prawo do odliczenie nie dotyczy całych wydatków militarnych, ale tylko ich przyrostu traktowanego, jako inwestycje; sam wzrost odnosi się zaś do benchmarku, którym jest średnia dla UE lub średnia dla danego kraju z ostatnich lat; wreszcie wydatki liczone mają być nie w ujęciu faktycznych wydatków kasowych, ale w ujęciu memoriałowym. W opisie do naszej skutecznie już rozbrojonej Stabilizującej Reguły Wydatkowej (SRW) wydatki kasowe budżetu państwa oraz wydatki Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych na sprzęt wojskowy w 2024 roku wynieść mają 81 mld zł (2,1 proc. PKB), a wartość faktycznych dostaw sprzętu wojskowego na ten rok oszacowano na 32 mld zł (0,8 proc. PKB). Różnica między wydatkami obronnymi w ujęciach materiałowym i kasowym w roku 2024 zbliżona więc będzie do 1,0-1,2 pkt proc.. I nie wszystkie z tych, które zostaną zarejestrowane spełni zapewne pozostałe kryteria uprawniające do zastosowania odliczeń od deficytu.

Nowy, postcovidowy pakiet fiskalny oznacza, że wiosną 2024 roku Polska zostanie objęta procedurą nadmiernego deficytu (EDP) ponieważ, pomimo relatywnie niskiego długu publicznego, deficyt fiskalny - już po zaaprobowaniu przez KE prawa do odliczeń na wzrost inwestycji obronnych - mieścić się będzie w przedziale 4,8-5,2 proc. PKB.

Nałożenie na nasz kraj EDP znacząco utrudni w 2025 roku realizację odłożonych obietnic wyborczych pociągających za sobą utratę dochodów budżetowych (kwota wolna; składki zdrowotne) bez wskazania źródeł oszczędności w wydatkach.

Ile trzeba będzie przyciąć

W krótkim opracowaniu think-tanku Bruegel wskazano w punktach dobre i gorsze strony kompromisu osiągniętego na szczeblu Ecofin w kwestii przywrócenia po okresie zamrożenia zmodyfikowanych reguł fiskalnych w UE. Pierwotne propozycje przygotowała Komisja Europejska. To, co zatwierdził Ecofin musi być jeszcze zatwierdzone przez PE.

Ocena autorów Bruegla: kompromis niedoskonały, ale posuwający naprzód kwestię przywracania silnie zachwianej dyscypliny fiskalnej w Unii. I trudno się z tym nie zgodzić.

Tabela z oszacowaniem koniecznych dostosowań fiskalnych w krajach Unii, opracowana przez Zsolta Darvasa, Lennarda Welslau i Jeronima Zettelmevera, jest dopiero pierwszą przymiarką do tematu koniecznych dostosowań fiskalnych mierzonych zgodnie z kryteriami DSA skorygowanym cyklicznie pierwotnym saldem budżetu bez płatności odsetkowych (Structural Primary Balance; SPB).

Nowe wymogi dostosowania fiskalnego w UE

Foto: Bruegel

Już z tego wstępnego szacunku widać, że w przypadku niektórych krajów, znacząco przekraczających poziomy nierównowagi fiskalnej uznawane za stabilne, łatwo nie będzie.

Czekając na strategię konsolidacji

Jeśli chodzi o Polskę, to korekty w górę wymagać będzie z pewnością już sam punkt startu do szacunku, w postaci prognozowanego przez KE poziomu długu, deficytu GG i wyniku strukturalnego na 2024 rok. Stąd skala dostosowań będzie musiała być zapewne większa. Dlatego trzeba będzie próbować przemieścić się z cztero- do siedmioletniego dopuszczalnego przedziału dostosowań. A to też takie proste nie będzie.

Program odbudowy i zwiększania odporności (Recovery and Resilience Programme; RRP) w ramach szerokiego REPowerEU Plan, skierowany na finansowanie inwestycji modernizacyjnych, wygasa w 2026 r. Sam udział w RRP nie wystarczy, żeby kraje automatycznie kwalifikowały się do wydłużenia okresu dostosowawczego z czterech do siedmiu lat. Aby ubiegać się o akceptację przez Komisję łagodniejszej ścieżki dostosowań fiskalnych, trzeba będzie zapewnić w Wieloletnim Planie Finansowym wiarygodne finansowanie na kolejne lata, już ze środków krajowych, inwestycji preferowanych wcześniej w RRP, czyli nakierowanych na energooszczędność, cyfryzację, nowoczesną infrastrukturę, itp.

Ostatnie kilka lat nie ustawiło polskich finansów publicznych w pozycji zrelaksowanego oczekiwania na nową perspektywę finansową 2021-2027. Jesteśmy w obliczu bardzo poważnych, wymagających wysiłku wyzwań. Dlatego potrzebujemy starannie przemyślanej konsekwentnie realizowanej strategii konsolidacji i restrukturyzacji sektora publicznego. Śladów takiej strategii nie można się jeszcze dopatrzyć w pospiesznie zlepionym budżecie na 2024 rok. Ale już w 2025 musi się ona pojawić. Nie ma wyjścia.