Andrzej Wojtyna: Obniżka VAT: tarcza anty- czy proinflacyjna?

Ogłoszenie przez premiera i prezesa Orlenu tarczy inflacyjnej 2.0 i podjęte starania, aby nadać tej inicjatywie duży rozgłos, skłaniają do rozważenia merytorycznych – ekonomicznych – przesłanek, które mogły przemawiać za lub przeciw jej podjęciu. Aby uzyskać pełniejszy obraz, w dalszej części artykułu omówione zostaną również przesłanki z obszaru ekonomii politycznej i marketingu politycznego, które odgrywają w tym przypadku wyraźnie większą rolę niż przesłanki stricte ekonomiczne.

We wcześniejszym tekście „NBP – nadal brak światła w tunelu" („Rzeczpospolita" z 24 stycznia 2022 r.) zwróciłem uwagę, że historycznie rzecz ujmując, narzędzia składające się na przyjętą przez obecne władze tarczę antyinflacyjną należą ogólnie do arsenału tzw. polityki dochodów i polityki społecznej, których celem w latach 60. i 70. była nie tyle walka z przyczynami inflacji, ile próba ograniczania jej skutków. Tarcza antyinflacyjna 2.0 czy też nowa odsłona tarczy antyinflacyjnej rządu ma wyraźnie węższy charakter i sprowadza się do przejściowego obniżenia stawek VAT na wybrane towary.

Nowa odsłona tarczy wymaga umiejscowienia tego narzędzia w najnowszym arsenale polityki ekonomicznej, czyli w arsenale okresu pandemii. Na pierwszy rzut oka może powstać wrażenie, że polski rząd znalazł się w awangardzie, gdyż śledził toczącą się za granicą debatę i wybrał jedno z najnowszych rozwiązań.

Wśród ekonomistów rzeczywiście rozwinęła się w ostatnich latach interesująca dyskusja nad korzyściami tzw. niekonwencjonalnej polityki fiskalnej, do której zalicza się właśnie zmiany w stawkach podatków pośrednich. Co więcej, dyskusja wykracza poza wymiar teoretyczny, gdyż przedmiotem oceny stają się skutki zastosowania przez niektóre kraje tego rodzaju polityki w praktyce.

Dlaczego więc wrażenie o znalezieniu się polskiego rządu w awangardzie rozwiązań byłoby błędne? Najkrócej mówiąc dlatego, że argument za jej wprowadzeniem w czasie pandemii jest za granicą diametralnie różny od celu przyświecającego tarczy 2.0. Otóż okresowa obniżka VAT jest traktowana jako narzędzie pobudzenia popytu, aby ograniczyć skalę spadku produkcji i zatrudnienia, a nie jako narzędzie w walce z inflacją.

Niekonwencjonalna polityka fiskalna

W jednej z najważniejszych wczesnych prac o niekonwencjonalnej polityce fiskalnej (z 2002 r.) prof. Martin Feldstein konieczność jej zastosowania odnosił do sytuacji, w której występuje silna recesja i ryzyko deflacji, a nominalne stopy procentowe banku centralnego są już blisko zera. Propozycję tę kierował pod adresem Japonii: chodziło o ogłoszenie przyszłych podwyżek VAT kompensowanych obniżką podatku dochodowego, dzięki czemu nastąpiłby wzrost bieżących wydatków podnoszących inflację, a zmniejszających ryzyko deflacji.

Bardziej sformalizowane prace teoretyczne i empiryczne pojawiły się mniej więcej dekadę później. W jednej z często cytowanych prac autorstwa Francesco D'Acunto et al. („American Economic Review, maj 2018) analizowany był również przypadek ogłoszonej przez rząd w lipcu 2010 r. podwyżki VAT w Polsce.

Zdaniem tych autorów niekonwencjonalna polityka fiskalna polega na takim stopniowym podnoszeniu podatków konsumpcyjnych, które prowadzi do wzrostu oczekiwań inflacyjnych i do ujemnych realnych stóp procentowych, co stymulują wydatki konsumpcyjne i w efekcie wzrost gospodarczy.

Reakcje na zmiany VAT

Po wybuchu pandemii w raporcie OECD z kwietnia 2020 r. poświęconym przydatności różnych dostępnych narzędzi fiskalnych w pobudzeniu ożywienia koniunktury zaleca się m.in. wprowadzenie obniżonych stawek VAT w odniesieniu do sektorów silnie dotkniętych przez kryzys. W kilku krajach zastosowano tego typu politykę.

Do najlepiej zbadanych przypadków należy przeprowadzona przez ekonomistów z Ludwig-Maximilians-University Munich analiza skutków ogłoszonej 3 czerwca 2020 r., a obowiązującej od 1 lipca 2021 r. obniżki stawek VAT na detalicznym rynku paliw oraz skutków przywrócenia ich po pół roku do poprzedniego poziomu. Analiza wykazała, że współczynnik przeniesienia (pass-through rate) obniżki VAT na cenę wyniósł 79 proc. w przypadku oleju napędowego oraz 52 proc. i 34 proc. w przypadku dwu różnych rodzajów benzyny.

Współczynniki przeniesienia w przypadku przywrócenia poprzednich stawek VAT były ogólnie wyższe i wyniosły odpowiednio 92 proc., 75 proc. i 69 proc. Natomiast różnice między olejem napędowym a benzyną wynikają, zdaniem autorów, z odmiennej wrażliwości użytkowników poszczególnych rodzajów paliwa na zmiany cen. Autorów interesował również wpływ stopnia konkurencji na poszczególnych rynkach lokalnych na wysokość współczynnika przeniesienia.

Bardzo interesujące i ogólnie podobne wyniki uzyskał inny zespół ekonomistów niemieckich (z ifo Institute), który przebadał reakcję cen na zmianę stawek VAT w niemieckiej sieci supermarketów REWE. Rangę badania podnosi to, że udało się stworzyć warunki zbliżone do naturalnego eksperymentu, ponieważ jako punkt odniesienia przyjęto zmiany cen w sieci Billa w Austrii, czyli w kraju, w którym zastosowano podobny pakiet działań stymulujących jak w Niemczech, ale w którym nie obniżono stawki VAT.

Autorzy oceniają, że efekt przeniesienia obniżki VAT na ceny był w Niemczech natychmiastowy i duży; wyniósł on średnio 70 proc. Również w tym przypadku stopień konkurencji okazał się mieć znaczny dodatni wpływ na siłę tego efektu.

Z innych badań (R. Bachmanna et al.) nad obniżką stawek VAT w Niemczech wynika ponadto, że najsilniejszy wzrost wydatków konsumpcyjnych wystąpił w przypadku dóbr trwałego użytku i że obniżka ta zadziałała progresywnie w zakresie redystrybucji dochodów. Autorzy ci szacują wzrost łącznych wydatków konsumpcyjnych na ok. 34 mld euro. Warto wspomnieć, że podobne badania przeprowadzono wcześniej w Wielkiej Brytanii po wprowadzeniu obniżki stawek VAT mającej zneutralizować skutki kryzysu lat 2008–2009.

Niezależnie od tego, że prowadzone za granicą badania nad skutkami obniżek VAT są bardzo potrzebne, to należy jeszcze raz podkreślić, że uwarunkowania makroekonomiczne i cel zastosowania tego typu instrumentu polityki były tam odwrotne niż w przypadku polskiej tarczy. W literaturze przedmiotu brak jest sugestii, że obniżkę podatków można traktować jako narzędzie walki z inflacją w sytuacji, gdy w zasadzie wszystkie dane, łącznie z inflacją bazową, wskazują na przegrzanie koniunktury.

Jaki wynik netto tarczy

Wygląda więc na to, że nawet tzw. niekonwencjonalną politykę fiskalną polski rząd postanowił zastosować w sposób niekonwencjonalny, a właściwie dziwaczny. Nasuwa się pytanie: gdyby tarcza 2.0 okazała się skuteczna i efekt przeniesienia byłby wysoki, to czy w obecnym stanie koniunktury potrzebny jest polskiej gospodarce dodatkowy silny impuls popytowy i czy efekt netto nie okaże się proinflacyjny? To oczywiście kwestia do dalszych analiz, ale wydaje się, że sama w sobie tarcza 2.0 będzie miała niewielki wpływ na przebieg ścieżki dezinflacji i powrotu inflacji do celu. Ocena jakościowa dotyczy obecnie więc raczej tego, czy rozwiązanie należy uznać za mało skuteczne czy za przeciwskuteczne.

Jeśli korzyści ekonomiczne z tarczy 2.0 są mocno wątpliwe, to argumentów za jej wprowadzeniem poszukiwać należy, jak to zwykle bywa przy obecnej władzy, w sferze ekonomii politycznej i marketingu politycznego. Po bardzo poważnych wpadkach informacyjnych dotyczących Polskiego Ładu można było się spodziewać, że tym razem rząd bardziej się postara. Jednak komunikacja znowu okazała się nieporadna.

Już w dniu poprzedzającym oficjalne ogłoszenie tarczy, rzecznik rządu Piotr Müller popisał się oksymoronem (i to z błędem pojęciowym), mówiąc, że „państwo rezygnuje z części danin po to, aby ograniczyć działania inflacyjne", oraz nieprecyzyjnym sformułowaniem: „te wszystkie działania mają spowodować, że inflacja zmniejszy swoje tempo, że wzrost cen zostanie zahamowany". Następnego dnia na stacji benzynowej premier zabłysnął nietrafną metaforą, zapewniając, że „zwalczymy inflacyjną hydrę", a prezes Daniel Obajtek wziętym z sufitu wyliczeniem, że „gdyby nie walka z mafiami paliwowymi i optymalizacja samej spółki, to dziś ceny paliw byłyby na poziomie 9–9,5 zł za litr". Trudno powiedzieć, czy jest to kolejna merytoryczna i komunikacyjna wpadka rządu, czy też kolejny celowy zabieg mający zaciemnić odpowiedzialność za prowadzoną politykę gospodarczą. Niestety, te dwie interpretacje wzajemnie się nie wykluczają. Pierwszą można pominąć, ale druga wymaga szerszego komentarza.

Zacznijmy od wyjaśnienia, dlaczego użyta przez premiera metafora jest nietrafna. Za pomocą tarczy premier i szef Orlenu mogą co najwyżej próbować obcinać odrastające pomniejsze głowy „inflacyjnej hydry", co zresztą byłoby bardziej heroicznym niż w przypadku Heraklesa sposobem wykorzystania tej części uzbrojenia. Właściwą jej głowę musi natomiast uciąć prezes NBP wraz z nową RPP poprzez mądrze poprowadzoną politykę dezinflacyjną. Gdyby więc próbowano w sposób wiarygodny podejść do problemu inflacji, to na stacji paliw powinien też stawić się prezes NBP. Wówczas można by traktować obniżki VAT i podwyżki stóp procentowych jako działania komplementarne.

Druga kadencja w NBP

Pod nieobecność szefa NBP powstaje wrażenie, że premier z jakiegoś powodu wchodzi w jego rolę. Sądzę, że kluczem do zrozumienia tej dziwnej sytuacji jest rozczarowująca, bo mocno przedwczesna, decyzja prezydenta Andrzeja Dudy o wystąpienie z wnioskiem o drugą kadencję dla Adama Glapińskiego. Ta zbyt wczesna decyzja sugeruje, że mogło chodzić o utrwalenie taktycznego sojuszu między premierem i prezesem NBP.

Wniosek prezydenta znacząco obniżył obawy prezesa NBP, że premier może być zainteresowany przejęciem jego stanowiska. Pomysł samych zainteresowanych lub „centrali" może polegać na chwilowej zamianie obu panów miejscami. Dzięki temu udałoby się odsunąć uwagę od niepowodzeń interpretacyjnych, decyzyjnych i komunikacyjnych Adama Glapińskiego. Jednocześnie premier zostałby wykreowany na herosa walczącego o „portfele Polaków" z „inflacyjną hydrą", co z kolei pozwoliłoby osłabić ostrze kierowanej pod jego adresem krytyki za kształt i sposób wprowadzania w życie Polskiego Ładu. Stąd prawdopodobnie wszystkie te marketingowe zabiegi, aby przesunąć uwagę z przyczyn inflacji na możliwość ograniczenia jej skutków, zamazując przy tym istotne różnice między tymi dwiema ważnymi, ale odrębnymi kwestiami.

Mogłoby się wydawać, że niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu powyższa interpretacja jest trafna, sama chwilowa, taktyczna zamiana miejsc nie ma na dłuższą metę większego znaczenia. Uważam jednak, że tego typu gry są bardzo groźne, ponieważ pogłębiają zaburzenia w instytucjonalnych ramach prowadzenia polityki ekonomicznej, które i tak są mocno zniekształcone wskutek pandemii.