Sankcje muszą być automatyczne

Od przeszło dwóch lat Unia Europejska próbuje przezwyciężyć własną niemoc w rozwiązaniu kryzysu zadłużenia. W maju 2010 r., gdy Grecja nie była w stanie dłużej ukrywać rzeczywistego stanu swoich finansów publicznych, rozpoczął się wyścig z czasem, a biorący w nim udział politycy prześcigali się w pomysłach, jak rozwiązać problem południowoeuropejskiego długu.

Grudniowy szczyt Rady przyniósł propozycje rozwiązań, które miałyby zwiększyć w przyszłości stabilność finansową Unii. Jedną z nich jest zasada zakładająca automatyzm w karaniu państw prowadzących nieodpowiedzialną politykę budżetową. Pomysł ten jest rozsądny i trafia w sedno. Historia, jak pokazujemy poniżej, dowodzi, iż mechanizm automatycznych sankcji jest warunkiem koniecznym dla odbudowy wiarygodności unii walutowej.

Problem jednak w tym, że nie dalej jak cztery miesiące temu, podczas negocjacji tzw. sześciopaku, analogiczna zasada automatyzmu została rozmontowana przez Francję. Trudno oprzeć się wrażeniu, że cała historia regulacji ostrożnościowych w UE pokazuje brak konsekwencji i determinacji w ich realizacji.

Kryzys obnażył słabości

Ryzyko, że niektóre kraje będą chciały zadłużać się ponad miarę, korzystając z wiarygodności innych członków strefy, było znane od samego początku. Gdy w 1989 r. kraje UE zdecydowały o tworzeniu Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) nieodłącznym elementem projektu wspólnej waluty było przyjęcie pewnego poziomu nadzoru i koordynacji polityk fiskalnych.

Pakt stabilizacji i wzrostu (PSiW) miał zapewnić prowadzenie odpowiedniej i zarazem odpowiedzialnej polityki budżetowej przez poszczególne kraje jednowalutowego obszaru. Zatem system bezpieczeństwa istniał od początku funkcjonowania strefy euro. Tylko zawiódł!

Ujawniony przez Grecję stan finansów publicznych był wynikiem wieloletnich zaniedbań oraz skumulowanych nieprawidłowości – tych właśnie, przed którymi miał uchronić PSiW jako immanentny element UGW.

Kryzys uwidocznił słabe punkty paktu, a Unia rozpoczęła proces naprawczy, którego produktem końcowym były propozycje reform – tzw. sześciopak. Postawiono właściwą diagnozę, jednak po raz kolejny Unii zabrakło odwagi do przeprowadzenia właściwych zmian, poddając tym samym w wątpliwość realność i skuteczność jakichkolwiek przyszłych działań naprawczych. Rozmontowując proponowaną zasadę automatyzmu sankcji, nie rozwiązano fundamentalnych problemów, a obawy o przyszłą stabilność finansową Unii pozostały w pełni aktualne.

Dziesięcioletnie doświadczenia strefy euro wyraźnie wskazują, iż zasadniczy problem w nadzorze nad finansami publicznymi wśród jej państw polegał przede wszystkim na utracie wiarygodności instytucji europejskich w zakresie stosowania już istniejących regulacji.

PSiW został przyjęty

w 1997 roku w Amsterdamie, a jego głównym celem było zapewnienie, iż państwa członkowskie będą utrzymywać dyscyplinę budżetową także po wprowadzeniu wspólnej waluty (przed jej przyjęciem musiały one spełnić tzw. kryteria z Maastricht).

Dla realizacji tego celu pakt został wyposażony w dwa rodzaje narzędzi: zapobiegające – obejmujące system nadzoru nad polityką fiskalną państw członkowskich, oraz korygujące – dotyczące przywracania równowagi budżetowej w państwach, które przekroczą wymogi PSiW.

W ramach części zapobiegawczej pakt nakładał na państwa członkowskie obowiązek przestrzegania czterech reguł fiskalnych: zapewnienia równowagi budżetowej (lub nieznacznej nadwyżki), ograniczenia poziomu dopuszczalnego deficytu budżetowego do wysokości 3 proc. PKB w danym roku, ustalenia relacji długu publicznego do PKB na poziomie maksymalnie 60 proc. oraz zakazu wykupu papierów zadłużonych rządów przez inne rządy lub banki centralne UE.

Pierwsze trzy zasady odnosiły się bezpośrednio do pożądanego poziomu równowagi finansów publicznych, czwarta zaś miała pełnić rolę odstraszającą, mając za zadanie uniemożliwić poszczególnym rządom wykorzystywanie pomocy zewnętrznej w razie problemów z wypłacalnością. Miało to ograniczyć tzw. problem gapowicza, czyli „pożyczenia" wiarygodności najsilniejszych gospodarek przez np. Grecję w celu korzystania z taniego źródła pieniądza. Rynki finansowe nie potraktowały jednak tej zasady ani jej twórców serio, pożyczając Grecji pieniądze w dowolnej ilości i po cenie niewiele wyższej niż Niemcom. Życie pokazało, że miały rację – ratowanie Grecji przez inne państwa, a nawet EBC stało się faktem ostatnich miesięcy.

Obejść rygory

Zasadniczym elementem części korygującej paktu była procedura nadmiernego deficytu, inicjowana przez Komisję Europejską, jeśli ta stwierdziła złamanie reguł. KE kierowała wtedy wniosek do Rady Europejskiej, która z kolei podejmowała w tej kwestii decyzję kwalifikowaną większością głosów. Jeśli Rada przychyliła się do wniosku Komisji, wyznaczała krajowi, wobec którego wszczęto procedurę, czas na podjęcie efektywnych działań naprawczych. W przypadku uchylania się kraju od realizacji wskazań KE istniała możliwość nałożenia sankcji. W praktyce Rada często odmawiała nakładania sankcji, szczególnie gdy miały dotyczyć najbardziej wpływowych graczy.

Pierwsza połowa lat 90. była dla większości państw mających przystąpić do strefy euro okresem konsolidacji i reformy finansów publicznych, co miało na celu spełnienie kryteriów z Maastricht w referencyjnym roku 1997. Wkrótce po tej cezurze polityka fiskalna wielu krajów uległa rozluźnieniu.

Analiza poziomów deficytów poszczególnych krajów wyraźnie wskazuje, iż PSiW nie działał tak skutecznie jak kryteria z Maastricht przed przyjęciem euro. Poszczególne rządy zachowywały się jak kierowcy, którzy zwolnili przed policyjną kontrolą, ale zaraz po jej minięciu dodali gazu bez obawy przed przyszłymi konsekwencjami.

Gwałtowna recesja spowodowana pęknięciem tzw. bańki dotcomów w 2001 roku obnażyła rzeczywisty poziom deficytów poszczególnych państw członkowskich. Próg

3 proc. deficytu budżetowego pierwsza przekroczyła Portugalia w 2001 r., potem Niemcy i Francja w 2002, Holandia i Grecja w 2003, Włochy w 2004. Rola Komisji Europejskiej zaczęła przypominać policjanta na ruchliwej drodze, gdzie lawinowo rośnie liczba kierowców nieprzestrzegających ograniczenia prędkości.

Sięgnięto wówczas po typowy sposób zamiatania problemów pod dywan, czyli zmianę przepisów, które trudno jest wyegzekwować. Pod naciskiem przede wszystkim Francji i Niemiec w 2005 roku wprowadzono w treści paktu zmiany nazywane reformą, a będące de facto złagodzeniem regulacji zarówno po stronie prewencyjnej, jak i korekcyjnej.

Wyciągnąć wnioski

Najlepszą oceną wprowadzonej „reformy" i jej wiarygodności jest statystyka liczby przypadków łamania postanowień paktu. Do 2010 roku odnotowano w sumie aż 68 przypadków złamania postanowień PSiW, które nie wywołały żadnej reakcji.

W całym tym okresie ani razu nie zastosowano sankcji przewidzianych w pakcie. Wspólnie podjęte zobowiązania pozostały jedynie martwym zapisem. Kraje czuły się całkowicie bezkarne w łamaniu przepisów.

System bezpieczeństwa istniał od początku funkcjonowania strefy euro. Tylko zawiódł!

Ostatnie propozycje zmian PSiW – tzw. sześciopak, nie wyeliminowały „piratów drogowych" w strefie euro. Znacznie lepsza oryginalna propozycja – do której powrócono na ostatnim szczycie – by sankcje były automatyczne, o ile Rada nie odrzuci ich kwalifikowaną większością głosów – została pod naciskiem Francji zniszczona (zamieniona na zwykłą większość głosów państw strefy euro). Tym samym znów politycy zniweczyli próbę odpolitycznienia egzekwowania wcześniej wspólnie ustalonych reguł gry. Przyjęcie zwykłej większości głosów, przekreślając zasadę automatyzmu, uderzyło – po raz kolejny – w wiarygodność całej Unii.