Rewolucja w finansach publicznych

W uproszczeniu propozycja Ministerstwa Finansów polega na ograniczeniu tempa wzrostu wydatków sektora finansów publicznych, które nie może być wyższe niż średnie tempo wzrostu PKB w okresie cyklu. W szczególności w czasie ożywienia wydatki mają rosnąć wolniej niż PKB (bo PKB rośnie szybciej niż przeciętnie, a wydatki co najwyżej w tempie średniego wzrostu PKB).

A to właśnie brak ograniczenia wydatków w „dobrych czasach" jest najczęstszą przyczyną nierównowagi finansów publicznych. Skutki rozdawnictwa w czasie prosperity nie są od razu widoczne, gdyż są kompensowane tymczasowo wyższymi wpływami podatkowymi. Konsekwencje takiej polityki zaczynają być odczuwane dopiero w okresie spowolnienia, kiedy niższe dochody ukazują prawdziwą skalę wyrwy budżetowej. Proponowana reguła, poprzez ograniczenie wydatków w okresie ożywienia, zabezpiecza zatem przed główną przyczyną nierównowagi finansów publicznych.

Reguła zawiera także dodatkowe mechanizmy, które gwarantują, że deficyt sektora w średnim okresie ma wynieść 1 proc. PKB, czyli tyle, ile wynosi tzw. średniookresowy cel budżetowy. Jeśli deficyt będzie się systematycznie odchylał od tego celu, wówczas automatycznie włączą się mechanizmy wymuszające obniżenie deficytu poprzez dodatkowe ograniczenie dynamiki wydatków (o 2 pkt proc.). Takie mechanizmy uruchomią się także wtedy, gdy deficyt sektora przekroczy 3 proc. PKB lub dług publiczny przekroczy 55 proc., a nawet 50 proc. PKB.

Niesłuszna krytyka

Mimo tych zalet reguła spotkała się z bardzo surową krytyką Janusza Jankowiaka („Rz", „Złe pomysły budżetowe", 9.06.2013 r.). Podkreśla on, że reguła powinna być prosta, nieuznaniowa i dotyczyć całego sektora finansów publicznych i zarzuca propozycji MF, że nie spełnia żadnego z powyższych warunków. Czy słusznie?

O ile zawarty w regule mechanizm ograniczenia wzrostu wydatków jest bardzo prosty, o tyle sytuacja nieco się komplikuje w przypadku wspomnianych dodatkowych mechanizmów. Jest to jednak cena za rezygnację z prostej, ale łatwej do obejścia reguły i wybór rozwiązania trudniejszego w komunikacji, ale za to bardziej odpornego na sztuczki polityków. Polska niestety należy do tej grupy krajów, w których pozostawienie furtek pozwalających na obejście ograniczeń prowadzi do częstych nadużyć i osłabienia dyscypliny finansów publicznych.

Ile wydatków w regule?

Kolejny zarzut dotyczy tego, że reguła rzekomo obejmuje tylko 14–16 proc. wydatków sektora i petryfikuje obecną złą strukturę wydatków charakteryzującą się nadmiernym udziałem tzw. wydatków sztywnych. W rzeczywistości limitem objętych jest ponad 90 proc. wydatków sektora finansów publicznych! Pozostałe niecałe 10 proc. dotyczy wydatków jednostek o bardzo ograniczonych możliwościach generowania deficytu.

Oczywiście, objęcie limitem np. wydatków FUS nie oznacza, że reguła ogranicza wzrost świadczeń emerytalnych. Nadmierny wzrost wydatków sztywnych może jednak wymagać coraz większych wyrzeczeń w wydatkach elastycznych, żeby zmieścić się w obowiązującym limicie obejmującym obie kategorie wydatków. W pewnym momencie wymusi to dostosowania systemowe. Reguła zatem nie petryfikuje, ale sprzyja zmianie niekorzystnej struktury wydatków.

Kompleksowy charakter reguły najsilniej przejawia się jednak w tym, że zapewnia ona, iż w średnim okresie deficyt całego sektora będzie wynosić przeciętnie ok. 1 proc. PKB. Realizacja tego celu jest osiągana poprzez wspomniane ograniczenie wydatków. Co kluczowe, mowa tu o deficycie wg metodyki unijnej, która nie pozwala na zabiegi księgowe sztucznie poprawiające stan finansów publicznych. Przykładowo, ograniczenie nakładane przez regułę obejmuje m.in. wydatki Krajowego Funduszu Drogowego – w metodyce krajowej są one natomiast wyłączone z sektora i nie wpływają na zwiększenie długu publicznego.

Aby reguła rzeczywiście była kompletna, konieczne jest jeszcze skorygowanie wydatków o dyskrecjonalne zmiany obciążeń fiskalnych. W szczególności wprowadzenie ulg podatkowych i związany z tym ubytek dochodów powinny być kompensowane odpowiednim ograniczeniem wydatków. Powyższy mechanizm jest obecnie rozważany jako możliwy do wprowadzenia – moim zdaniem powinien być nieodłącznym elementem reguły.

Automatyczne dostosowania

Kolejny chybiony zarzut dotyczy rzekomej olbrzymiej uznaniowości reguły. W propozycji MF podkreślono problemy z szacowaniem i prognozowaniem kategorii nieobserwowalnych, takich jak wynik strukturalny czy potencjalny PKB. W rezultacie oparcie reguły o takie miary powodowałoby jej dalsze skomplikowanie oraz podatność na zmiany w wyniku częstych rewizji szacunków ww. kategorii. Dlatego zdecydowano się zrezygnować z szacowania deficytu strukturalnego i wyznaczać tempo wzrostu wydatków w oparciu o średnie tempo wzrostu PKB z ośmiu lat: z sześciu poprzednich oraz prognozy na rok bieżący i przyszły. Pytanie zatem, skąd wzięły się podkreślane przez J. Jankowiaka „trudności związane ze skonstruowaniem reguły wydatkowej opartej na oszacowaniu deficytu strukturalnego" oraz zarzuty, że „operowanie średnią dynamiką PKB w cyklu" oznacza „że trzeba oszacować potencjał i lukę produktową"?

Brak ograniczenia wydatków w „dobrych czasach" jest najczęstszą przyczyną nierównowagi finansów publicznych

Uznaniowości nie ma również w funkcjonowaniu tzw. mechanizmu korygującego, który uruchamia się automatycznie, gdy skumulowane odchylenia deficytu od minus 1 proc. PKB przekroczą wyznaczony próg. Monitorowanie tych odchyleń wymaga tylko zajrzenia na stronę Eurostatu.

Problemy z pierwszym progiem

Główny problem z regułą polega na tym, że nie przedstawiono jej wcześniej. Dzisiaj wiele osób podejrzewa, że chodzi głównie o obejście sankcji za przekroczenie przez dług 50 proc. PKB, co miałaby potwierdzać towarzysząca regule modyfikacja I progu zadłużenia (dodatkowe ograniczenie wydatków zamiast dotychczasowych zapisów). Obecnie obowiązujące sankcje ograniczają maksymalny poziom relacji deficytu do dochodów budżetu państwa, a tym samym uniemożliwiają nowelizację budżetu w br. A ta by się przydała, bo dochody budżetowe będą prawdopodobnie o ok. 25 mld zł niższe, niż planowano. Z tego 10 mld można pewnie skompensować ograniczeniem wydatków, ale pozostanie jeszcze 15 mld zł. Próbę obrony deficytu poprzez jeszcze głębsze cięcia wydatków lub podniesienie podatków w okresie silnego spowolnienia wykluczam z powodów oczywistych. Pozostaje zatem wypchnięcie wydatków poza budżet państwa, np. poprzez ograniczenie dotacji do FUS (skompensowane zadłużeniem się przez ZUS lub wykorzystaniem środków z FRD). Ukazuje to ułomność miary, jaką jest budżet państwa i równocześnie podkreśla potrzebę patrzenia na cały sektor finansów publicznych, na który nie można już wpływać takimi sztuczkami.

Również J. Jankowiak nie widzi możliwości wypełnienia procyklicznych zapisów I progu i obrony deficytu bez zastosowania ww. księgowych zabiegów. Nie akceptuje on jednak modyfikacji I progu zgodnie z propozycją towarzyszącą regule, ale nawołuje do zawieszenia – „z odpowiednim uzasadnieniem" – na trzy–pięć lat dwóch progów dłużnych (50 i 55 proc. PKB). Czyż jednak „odpowiedniego uzasadnienia" politycy nie znajdą nader łatwo w każdej innej sytuacji i czy w praktyce progi ostrożnościowe nie staną się fikcją? I jak to się ma do tak krytykowanej uznaniowości w finansach publicznych?

Co ciekawe, cała dyskusja nie dotyczy tego, czy należy się stosować do postanowień I progu ostrożnościowego czy nie, tylko sposobu uniknięcia sankcji – wypychając wydatki poza budżet państwa, zawieszając, modyfikując czy likwidując próg. Mam nadzieję, że ta dyskusja nie przesłoni licznych i dużo ważniejszych zalet reguły wydatkowej, która – poprzez utrzymywanie średniego deficytu sektora na poziomie 1 proc. PKB –  doprowadziłaby w Polsce do obniżenia długu publicznego do ok. 40 proc. PKB, tj. znacząco poniżej I progu ostrożnościowego. I to bez żadnych księgowych sztuczek.

Autor jest głównym ekonomistą Ernst & Young oraz wykładowcą SGH. Wcześniej był m.in. pracownikiem Ministerstwa Finansów

Pisali w „Rz"

Dominik Korniluk, Sławomir Dudek, Tomasz Szałwiński