Polityka przemysłowa po niemiecku

W debacie na temat aktywnej polityki gospodarczej Polski często przywoływane są sukcesy lub porażki krajów Dalekiego Wschodu, natomiast rzadko analizowany jest przykład bliższych nam Niemiec. Tymczasem kraj ten, pomimo powszechnie głoszonej wiary w mechanizmy rynkowe, nie tylko koordynuje działania w gospodarce, ale także stosuje instrumenty klasycznej polityki przemysłowej w celu utrzymania dotychczasowych branż, wspierania ich restrukturyzacji lub tworzenia nowych gałęzi przemysłu. Analizując politykę gospodarczą Niemiec z ostatnich lat, można przywołać liczne przykłady tego typu działań, choć rzadko określane są one jako polityka przemysłowa.

W powszechnej opinii Niemcy kierują się zasadami ordoliberalizmu, czyli systemu, w którym państwo pozostawia procesy ekonomiczne mechanizmom rynkowym, w zasadzie rezygnując z systemu subsydiów, stojąc jedynie na straży instytucji, dbających o sprawiedliwe reguły gry. Twierdzenie to jednak praktycznie nigdy nie było prawdą. Mimo że RFN nie dążył do poziomu etatyzmu gospodarki francuskiej, to niemieckie państwo powszechnie wykorzystywało w mniejszym lub większym zakresie instrumenty polityki przemysłowej, a także inicjowało procesy rynkowe.

Wbrew wielu opiniom Niemcy nie ponieśli po II wojnie światowej znaczących strat w parku maszynowym. W niemieckich podręcznikach historycznych podkreśla się fakt, że w 1945 r. tamtejszy potencjał produkcyjny był na poziomie z 1939 i o jedną piątą wyższy niż w 1936 roku. Ich głównym problemem były „wąskie gardła" wynikające ze zniszczeń infrastruktury, dlatego państwo zaangażowało się w jej odbudowę dzięki środkom z planu Marshalla.

Współpracę między państwem a koncernami wspierał korporacjonizm – system organizacji stosunków między polityką a biznesem, w którym środowiska gospodarcze grupują się w reprezentujące je organizacje. Te bliskie powiązania ułatwiały koordynację wzajemnych działań i wyznaczanie kierunku rozwoju przemysłu. Rząd Adenauera już w latach 50. XX wieku zaczął budować system wsparcia branż uznanych za strategiczne, dotując ekspansję zagraniczną koncernów poprzez ulgi podatkowe m.in. dla przemysłu stoczniowego i budowlanego, a także zachęty dla społeczeństwa do zwiększania stopy oszczędności w celu kredytowania eksporterów.

Utworzono trzy instytucje: państwowy bank KfW (kredyty eksportowe dla małych i średnich przedsiębiorstw), finansowaną przez niemieckie banki prywatne Kasę Kredytów Eksportowych i ubezpieczenie eksportowe Hermes.

System wspierania przedsiębiorstw za granicą do dziś działa sprawnie, czego przykładem jest dynamiczny rozwój relacji gospodarczych Niemiec z Chinami. Mało znany jest też fakt, że budowa pierwszego gazociągu Nord Stream (projektu rzekomo czysto biznesowego), gwarantowana była przez państwowy bank KfW.

Dzisiaj politykę przemysłową wspiera wiele instytucji centralnych: Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Infrastruktury, a także Ministerstwo Edukacji i Nauki.

Utrzymywanie branż niekonkurencyjnych...

Jednym z ciekawych przykładów jest sytuacja niemieckich stoczni, które już na początku XXI wieku zaczęły się zmagać z poważnymi problemami strukturalnymi. Pod wpływem lobbingu Niemieckiego Związku Przemysłu w resorcie gospodarki powołano koordynatora ds. gospodarki wodnej w randze sekretarza stanu z zadaniem podniesienia konkurencyjności branży stoczniowej.

Za deklaracjami politycznymi poszło konkretne wsparcie finansowe. Pretekstem do zaoferowania znacznie większych funduszy okazał się globalny kryzys finansowy, który zagroził istnieniu wielu stoczni. Jedynie w latach 2008–2010 stocznie o obrotach rzędu 6 mld euro dostały dotacje i pożyczki na badania i rozwój w wysokości kilkuset milionów euro i kredyty w wysokości ponad 2 mld euro.

Otrzymały one pieniądze z rozmaitych programów socjalnych (utrzymanie i rozwój wykwalifikowanych miejsc pracy związanych z gospodarką wodną, utrzymanie i rozwój młodych specjalistów i zmniejszenie bezrobocia wśród młodych), zwiększenie innowacyjności (wsparcie dostosowania stoczni do innowacji, innowacyjne technologie portowe i programy badania morza), a także z funduszy (transport morski jako ograniczenie emisyjności przemysłu i wymiana niemieckiej floty na bardziej efektywną energetycznie). Innym sposobem wsparcia stoczni było udzielanie kredytów i gwarancji eksportowych pomagających przy zdobywaniu kredytów za granicą.

Działania te przyniosły skutek. Dzisiaj sytuacja branży stoczniowej wydaje się dużo stabilniejsza a najtrudniejsze procesy restrukturyzacji są już za nią. Mimo to rząd rozważa utworzenie Centrum Badania Budownictwa Statków i Techniki Morskiej.

...restrukturyzacja branż z problemami...

Rząd wspiera także silną branżę... samochodową w Niemczech. W drugiej kadencji kanclerz Merkel doszło do ponad 70 spotkań przedstawicieli rządu z branżą samochodową. I były tego wymierne efekty. Przykładowo, kanclerz Merkel w czerwcu 2013 r. przekonała premiera sprawującej wówczas prezydencję w UE Irlandii do zdjęcia z agendy Rady Europejskiej głosowania w sprawie nowych, surowych limitów na emisję CO2 dla producentów samochodów, której sprzeciwiali się producenci z Niemiec. Znaczną pomocą dla branży były wprowadzone w 2009 roku dopłaty państwa za oddanie starego i zakup nowego auta, które pomogły przetrwać koncernom okres trudnej sytuacji rynkowej. W ostatnim czasie coraz bardziej widocznym problemem jest trudność z adaptacją tej branży do nowych wyzwań rynkowych i produkowania coraz bardziej ekologicznych aut, czego symptomem jest afera spalinowa Volkswagena. Niemiecki rząd już w 2009 roku opracował Narodowy Plan Rozwoju Elektromobilności i dofinansowuje sektor motoryzacyjny w dziedzinie badań i rozwoju z funduszów ministerstw: gospodarki, edukacji i rozwoju, infrastruktury, a także środowiska.

...i tworzenie nowych

Mimo że branża energetyczna jest sektorem podatnym na wpływy polityczne, to w ostatnich latach można zauważyć próbę bezprecedensowego centralnego sterowania całym rynkiem przez państwo niemieckie i narzucenia tego jako europejskich standardów.

Te działania dobrze ilustruje niemiecka transformacja energetyczna (Energiewende), polegająca na ograniczeniu w bilansie energetycznym wykorzystywania energii jądrowej i promowaniu rozwoju odnawialnych źródeł energii (OZE). Rząd nie wahał przed wprowadzeniem licznych korzyści dla OZE, takich jak wysokie subsydia za wytwarzanie energii czy pierwszeństwo w dostępie do sieci energetycznej.

Ta branża także mogła liczyć na różne dotacje na tworzenie innowacji. Niemieckie państwo wzięło na siebie zarządzanie procesami na rynku energetycznym, dostrzegając w tym korzyści ekonomiczne, takie jak: pobudzenie rozwoju sektora energii odnawialnych i ograniczenie kosztów importu nośników energetycznych. Dzięki tym działaniom udało się stworzyć silny sektor energii wiatrowej, biomasy czy efektywności energetycznej, jednak nie wszystkie zamierzenia okazały się sukcesem. Dynamicznie rozwijający się sektor energii słonecznej ze względu na silną konkurencję ma małe szanse na sukces eksportowy. Za fiasko można też uznać dramatyczne pogorszenie sytuacji tradycyjnych niemieckich koncernów energetycznych.

Z analizy tych przypadków wynika, że niemiecki rząd przykłada ogromną wagę do prowadzenia polityki przemysłowej, choć często określa ją innymi terminami. Wielokrotnie jest ona realizowana pod nazwą polityki innowacyjnej lub ekologicznej i ma formę bezpośredniego wsparcia przedsiębiorstw, a nie jedynie stworzenia im dobrym warunków zewnętrznych do prowadzenia biznesu. Taka żonglerka terminologią pozwala RFN na korzystanie przy tym zarówno z funduszy własnego budżetu, jak i środków unijnych.

Pozwala też uniknąć ewentualnych zarzutów Komisji Europejskiej o niedozwoloną pomoc publiczną. Niemniej ważny jest cel polityki przemysłowej koordynowania współpracy między branżami w celu opracowywania nowych niemieckich technologii, które mają szansę na sukces eksportowy.