Pozwolenie na budowę: niezwłocznie czy w ciągu 65 dni

O istotnym znaczeniu czynnika czasu w inwestycjach budowlanych nie trzeba przekonywać żadnego inwestora, tym bardziej że negatywne skutki zwłoki w działaniu organów administracji publicznej odczuwają oni „na własnej skórze”. Jakkolwiek z bezczynnością powołanych organów można spotkać się w ramach niemal każdego postępowania administracyjnego, to jednak przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej usiłują uzasadnić ją błędną (i oczywiście niekorzystną dla inwestora) interpretacją przepisów ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (DzU z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej: ustawa).

Wedle jednej z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego – zasady szybkości postępowania – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). „Z zasady ogólnej szybkości postępowania wynika dla organów administracji publicznej obowiązek postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowaniu czynności postępowania” (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005).

Emanacją powołanej zasady jest przepis art. 35 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei § 2 i 3 wskazują, że organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwiać:

- niezwłocznie – sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub opierając się na faktach i dowodach znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ,

- w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego;

- w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – sprawy szczególnie skomplikowane.

Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).

W art. 35 ust. 6 ustawy czytamy, że gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Ust. 6 zawiera takie samo zastrzeżenie jak wzmiankowany art. 35 § 5 k. p. a.

Po przeczytaniu art. 35 § 2 – 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 ustawy można zapytać, co mają one wspólnego z ową błędną interpretacją organów wydających pozwolenia na budowę, zasygnalizowanym na początku artykułu? Otóż chodzi o tzw. zbieg przepisów prawnych, który zgodnie z powszechną, jak się wydaje, interpretacją owych organów, zachodzi między powołanymi przepisami. Szczegółowa analiza przedmiotowej relacji prowadzi jednak do wniosku zgoła przeciwnego.

Aby dobrze wyłożyć istotę problemu, przedstawmy w kilku słowach budowę przepisu prawnego. Otóż przepis, posiadając budowę dwuczłonową (w nauce prawa można spotkać także koncepcje jednoelementowych i trójelementowych norm prawnych oraz norm prawnych sprężonych), składa się z hipotezy oraz z dyspozycji. Hipoteza opisuje stan faktyczny, dyspozycja zaś określa skutki prawne, jakie ów stan faktyczny rodzi. Jeśli zdarzy się tak, że hipotezy przepisów się pokrywają, natomiast ich dyspozycje są różne (wskazują skutki prawne wzajemnie się wykluczające) mówimy o zbiegu (kolizji, konflikcie) przepisów prawa.

Instancja wyższego stopnia może nałożyć na bezczynny organ karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki

Skutki prawne to zarówno: powinny sposób zachowania adresata normy prawnej, np. kto kupuje, powinien zapłacić, jak i powinność zastosowania przez organy państwa ujemnych następstw, np. kto czyni to a to, podlega karze takiej a takiej (J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowice 1996). Nie jest więc możliwe, aby adresaci tych przepisów postąpili zgodnie z hipotezami każdego z nich. O tym, który przepis (którą dyspozycję) zastosować, decydują tzw. reguły kolizyjne. Jedna z takich reguł stanowi, że przepis szczegółowy uchyla moc obowiązującą przepisu ogólnego, inna z kolei, że przepis, który wszedł w życie później, uchyla moc obowiązującą przepisu, który wszedł w życie wcześniej.

Powróćmy teraz do art. 35 § 2 – 3 k.p.a. i art. 35 ust. 6 ustawy oraz ich interpretacji dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydające pozwolenia na budowę. Otóż uznają one, że art. 35 ust. 6 ustawy uchyla moc obowiązującą art. 35 § 2 – 3 k.p.a. (wydaje się, że w tym wypadku stosują one jedną z przywołanych powyżej reguł kolizyjnych), co w rezultacie ma zwalniać powołane ograny z obowiązku wydawania pozwoleń na budowę w terminach wskazanych w ostatnim z powołanych przepisów. Zauważmy, że taki sposób rozumowania umożliwia wydawanie pozwoleń na budowę np. w ostatnim dniu 65-dniowego terminu, nawet jeśli wraz z wnioskiem złożono wszelką dokumentację wymaganą przez ustawę, zaś sprawa nie wymaga żadnych wyjaśnień (art. 35 § 2 k.p.a.), a zatem nie ma przeszkód dla niezwłocznego wydania pozwolenia na budowę.

Kardynalnym błędem takiego rozumowania jest założenie, że powołane przepisy prawne pozostają w zbiegu, co musi oznaczać, że ich hipotezy są tożsame. Przekonajmy się zatem, że jest zupełnie inaczej.

Zrekonstruowane hipotezy przepisów art. 35 § 2 – 3 k.p.a. brzmią: Jeśli organ administracji publicznej rozpatruje sprawę, która… (i) może być rozpatrzona na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę… albo (ii) wymaga postępowania wyjaśniającego… czy też (iii) jest szczególnie skomplikowana, podczas gdy hipoteza art. 35 ust. 6 ustawy brzmi: „Jeśli właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji…”.

Nie trzeba dokonywać szczegółowej analizy prawnej, by ocenić, że powołane hipotezy opisują dwa różne stany faktyczne: hipotezy przepisu k.p.a. dotyczą terminów na rozpatrzenie sprawy, a hipoteza ustawy – nierozpatrzenia sprawy w terminie 65 dni. Trudno zatem twierdzić, iż występuje tutaj konflikt przepisów, a co za tym idzie, możliwość stosowania reguł kolizyjnych.

Analizowanej interpretacji można zarzucić nie tylko odwoływanie się do nieistniejącego zbiegu przepisów prawnych. Trudno ją także uzasadnić z punktu widzenia celowości art. 35 ust. 6 ustawy. Bezczynności organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdy istnieje możliwość niezwłocznego (albo w terminie miesięcznym z art. 35 § 3 kpa) wydania pozwolenia na budowę, nie sposób pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a., która podobnie jak inne zasady prawa administracyjnego, powinna być przestrzegana także w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.