Użytkowanie wieczyste wymaga głębokich zmian

W „Rz” z 9 października ukazała się publikacja [link=http://www.rp.pl/artykul/202155.html]„Użytkowanie wieczyste odejdzie do lamusa”[/link] informująca o pracach legislacyjnych mających na celu zastąpienie instytucji użytkowania wieczystego innymi rozwiązaniami prawnymi. Tymczasem [b]propozycja zastąpienia prawa użytkowania wieczystego prawem zabudowy jest krokiem wstecz. Wydaje się nawet, że w ogóle nie będzie możliwe wdrożenie tego pomysłu w życie co do istniejących stosunków użytkowania wieczystego[/b].

[srodtytul]Ochrona praw nabytych[/srodtytul]

Problem sprowadza się do tego, że w myśl zasady ochrony praw nabytych każdy obecny użytkownik wieczysty nabył nie tylko prawo do korzystania z terenu na okres, na jaki zawarto umowę (zazwyczaj na 99 lat), ale również, a może przede wszystkim, prawo domagania się przedłużenia użytkowania wieczystego na kolejne okresy. Odnawialność tego prawa, przy jednoczesnej jego dziedziczności i zbywalności, spowodowała w powszechnym mniemaniu przekonanie, iż użytkowanie wieczyste jest formą własności. Dlatego użytkownicy decydują się na nabywanie tego prawa i co ważniejsze, na inwestowanie na terenie, który nie stanowi ich własności.

Nie wiem, jak Komisja Kodyfikacyjna zamierza rozwiązać problem, jaki spotkałby każdego użytkownika wieczystego, gdyby okazało się, że po upływie okresu użytkowania wieczystego (zastąpionego nieprzedłużalnym prawem zabudowy) ustanowione prawo wygasa, a co za tym idzie, użytkownik zostałby pozbawiony prawa własności naniesień. Chce się rzec: nie tędy droga.

[srodtytul]A może własność czasowa[/srodtytul]

W mojej ocenie [b]istnieje konieczność wprowadzenia regulacji odwrotnych do proponowanych, zbliżających instytucję użytkowania wieczystego do rozwiązań znanych kiedyś naszemu prawu jako własność czasowa[/b]. Przy czym nie chodzi o to, by powielać poprzednie regulacje, lecz by dokonać tego, co w powołanej publikacji eksperci nazywają “liftingiem” prawa użytkowania wieczystego: z korzyścią dla użytkowników wieczystych, ale z jednoczesnym zachowaniem uzasadnionych praw właścicieli. Dzisiejsze regulacje prawne oraz praktyka wykonywania tego prawa przez właścicieli budzą bowiem poważne wątpliwości.

[srodtytul]Co trzeba zmienić[/srodtytul]

Nie ulega wątpliwości, że dla użytkowników wieczystych nie jest problemem odpłatność za korzystanie z tego prawa. Ale już przemodelowania wymagają zasady dokonywania aktualizacji wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

[b]Przede wszystkim należy wprowadzić mechanizm obiektywizujący opłaty na danym terenie.[/b] Budzi uzasadniony sprzeciw społeczny fakt zróżnicowania opłat za użytkowanie wieczyste takich samych nieruchomości ze względu różny sposób wykonania wyceny przez rzeczoznawcę lub różny czas dokonania takiej wyceny aktualizacyjnej. Nadto zmiany wymaga obecna, dwufazowa, administracyjno-sądowa procedura zaskarżania aktualizacji, gdyż powoduje ona liczne problemy procesowe.

[b]Zliberalizowania wymaga kwestia nakładania i egzekwowania terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji.[/b] Nie ma dziś powodów, dla których należy obligatoryjnie nakładać na użytkownika wieczystego obowiązek rozpoczęcia i zakończenia inwestycji w określonym terminie. Rozpoczęcie czy zakończenie inwestycji nie determinuje bowiem w żaden sposób wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. [b]Nie można karać wnoszącego regularnie rynkową wartość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dodatkowymi opłatami za to, że nie rozpoczął lub nie zakończył w umówionym terminie inwestycji[/b]. Jeśli weźmie się pod uwagę, że zakończenie budowy w myśl przepisów to doprowadzenie budynku do stanu surowego zamkniętego, ani właściciel terenu, ani użytkownik wieczysty nie uzyskują żadnej faktycznej korzyści z tego, że doprowadzono budowę do takiego stanu. To nadal, w rozumieniu prawa budowlanego, budowa w toku, a z budynku nie można jeszcze korzystać.

[srodtytul]Sposób korzystania z terenu[/srodtytul]

Na szczególną uwagę w trakcie prac legislacyjnych zasługuje kwestia ustalenia sposobu korzystania z terenu, a w zasadzie [b]konieczność wprowadzenia uregulowań dotyczących zasad i procedury zmiany sposobu korzystania. Użytkownik wieczysty powinien mieć roszczenie o wprowadzenie zmiany[/b]. Obecnie po zawarciu umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste użytkownik wieczysty – będący jednocześnie właścicielem budynku – zdany jest bowiem na wolę właściciela terenu. W dobie gospodarki rynkowej zmiana sposobu korzystania z budynku, a co za tym idzie z gruntu, nie powinna dziwić: zmieniają się potrzeby rynku, reagują na to właściciele budynków. [b]Często opłaca się nawet rozebrać istniejący obiekt, by zabudować działkę nowym budynkiem o innej funkcji[/b]. Przejście procedury budowlanej nie załatwia sprawy. Niedokonanie zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie określenia nowego sposobu korzystania z gruntu rodzi natomiast poważne ryzyko wystąpienia właściciela do sądu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Dzisiejsze przepisy przewidują jeszcze jedną sankcję w razie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego: własność budynków wybudowanych niezgodnie z ustalonym w umowie sposobem korzystania przechodzi na własność właściciela terenu bez wynagrodzenia z tego tytułu.

Czasem konieczność zmiany sposobu korzystania z gruntu wynika wprost z działania samego właściciela terenu oddanego w użytkowanie wieczyste. Przykładem niech będzie uchwalenie przez gminę nowego planu zagospodarowania, który wprowadza na danym obszarze inną funkcję niż umówiona. Jeszcze bardziej ekstremalnym, choć wziętym z życia, przykładem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która w ramach kontynuacji funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa przewiduje możliwość zabudowy w inny sposób niż umówiony w umowie. Nawet gdy następuje zmiana funkcji terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest pewne, czy właściciel terenu zgodzi się na zmianę umowy użytkowania wieczystego, w szczególności gdy prowadzi to do obniżenia opłaty rocznej.

[srodtytul]Pozaustawowe opłaty[/srodtytul]

Czasem właściciele narzucają dodatkowe opłaty z tego tytułu. Najlepszym przykładem jest uchwała nr XIX/634/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 listopada 2007 r. zmieniająca uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała ta wprowadza nową, nieznaną ustawie definicję umowy użytkowania wieczystego, nakłada nieznane ustawie dodatkowe świadczenia za zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, ograniczając w sposób niezgody z przepisami możliwość wyrażenia zgody na dokonanie zmiany sposobu korzystania wobec użytkowników wieczystych w stanie upadłości (nawet naprawczej) lub w stanie likwidacji.

Na szczególną uwagę zasługuje uzależnienie pozytywnej decyzji o zmianie sposobu korzystania z terenu, bez względu na powody takowej decyzji, od uprzedniego uiszczenia – nazywając po imieniu – haraczu, w każdym wypadku nie mniejszego niż 12,5 proc. wartości nieruchomości określonej dla nowej funkcji. Z mocy § 6a w związku z § 1 pkt 4 tej uchwały dodatkowe, nieznane przepisom rangi ustawowej opłaty za wyrażenie zgody na zmianę umowy pobierane są w wypadku każdej zmiany, i to także wtedy, gdy zmiana dotyczy terenów, których nabycie nastąpiło z mocy decyzji lub ustawy.